September 20, 2024
再生医疗双法系列文章 (三) ─ 再生医疗双法对罕见疾病治疗及药物开发的影响
2024.09
李宗德、黄郁婷、翁乃方、郭梵均
相较于病患人数较多之一般疾病种类，由于罹患罕见疾病之病患（下称「罕病病友」）人数过少，药物开发商通常并无足够的市场诱因进行罕见疾病药物（下称「罕药」）的研发，导致罕病病友时常缺乏可用药物。针对已经问世的罕药，在我国目前制度下，也曾遭认为因罕药纳入健保时程过长，且罕病新药通过健保的给付率较为低落 [1] ，使罕病病友无力负担高昂的治疗费用，进而危及罕病病友对于有效罕药之可近性。此外，罕病病友们即便有经济能力欲尝试新治疗方式，但在资讯不对称之情况下，不但新兴治疗方式之安全性及有效性存疑，且亦存在治疗执行机构及相关参与单位之资格不明问题，甚可能使罕病病友们散尽家财却换来无效医疗。
罕见疾病的致病原因目前已知大部分是先天或突变导致的基因缺陷所致，故能够修复基因缺陷之基因治疗方式向来被认为是针对罕见疾病之可能治疗方式之一。我国于2024年6月通过之「再生医疗法」与「再生医疗制剂条例」（二法合称「再生医疗双法」）中，正式以法律位阶对于包括基因治疗在内之再生医疗技术及药品确立规范管制框架。本文特针对再生医疗双法施行后，该等新法制可能对于罕见疾病治疗与罕药开发产生之影响进行讨论。
1. 再生医疗法将为罕病病友打开更多治疗方法的大门
再生医疗双法正式生效施行前，若罕病病友拟进行再生医疗方案，除按照特定医疗技术检查检验医疗仪器施行或使用管理办法（下称「特管办法」）规范之细胞治疗方式或人体试验管理办法第3-1条之恩慈疗法外，较无法早日进行更多元及客制化之细胞治疗或基因治疗方案。
惟于再生医疗法通过后，由于再生医疗技术系包括利用基因、细胞及其衍生物，用以治疗、修复或替换人体细胞、组织及器官之技术，增加了更多种新兴型态治疗方案之可能性。另按照再生医疗法第8条规定，医疗机构执行再生医疗技术时，如果系为治疗危及生命或严重失能之疾病，且国内尚无适当之药品、医疗器材或医疗技术时，于个案中向卫生福利部（下称「卫福部」）申请核准后，得免完成人体试验。因此，若特定罕见疾病能够符合上述第8条免进行人体试验之前提要件时，则能够即早让罕病病友接受新兴治疗方案。惟前述个案申请核准之具体条件、申请方式、案例数限制、伦理规范及其他应遵行事项等，仍待卫福部制定公告之。
2. 再生医疗制剂条例下之附款许可制度，将加速再生医疗制剂上市的时程，使罕药研发更有诱因
再生医疗制剂条例通过后，虽比照药事法规定，要求药商在制造及输入再生医疗制剂前，应向卫福部申请查验登记并取得药品许可证。然而，考量药品上市流程繁复冗长，对于病患之治疗往往缓不济急，尤其是对于罕病病友而言，每秒都是在和病魔搏斗，不断地跟时间赛跑。
为顾及有医疗迫切需求之病人，得尽速使用再生医疗制剂之权益，再生医疗制剂条例例外规定在针对危及生命或严重失能之疾病，于再生医疗制剂完成第二期临床试验，并经审查具安全性及初步疗效者，得附加附款，使药商有条件取得暂时性药品许可证 [2] ，预料将可尽早提升病人用药之可近性，提供更多元的治疗方式，亦藉由加快再生医疗制剂之上市时程，给予该产业投资人政策诱因。
另从2023年全球细胞及基因治疗临床试验件数分布统计可知，包含罕见的癌症、遗传性疾病等之罕见疾病的细胞及基因治疗临床试验案件数远远超出实体肿瘤临床试验数量，共有超过740件罕见疾病临床试验案件正在进行中 [3] 。因此，若目前正在进行或计划中之罕见疾病临床试验案件能够顺利接轨适用上述附加附款许可机制时，本次立法将可大幅促进医药产业投入罕药的开发诱因。
以我国业者为例，据报载，已有国内业者于台湾及日本完成治疗小脑萎缩症的干细胞新药第二期临床试验，若能够透过再生医疗制剂条例的制订有助于此药物在台湾取得附加附款之药品许可证，则有望成为异体细胞新药实际应用于罕见疾病治疗之案例 [4] 。
3. 再生医疗执行主体限于医疗机构，且有政府监督，执行品质应得以确保
据报载，当国人面对罕见疾病时，以往因为国内法规不完善而可能被迫将前往国外治疗，面临巨大风险。 [5]
由于再生医疗属新兴生物医学科技，于医疗机构执行再生医疗技术或使用再生医疗制剂时，应考量其风险、治疗效益，并须具有相当之资格与技术能力，应采行较严谨之事前核准及核准后登记管控机制。因此，于再生医疗法通过后，依法仅医疗机构得执行再生医疗技术 [6] ，且医疗机构执行再生医疗技术或使用再生医疗制剂前，须向卫福部申请核准 [7] 。再生医疗双法中由于对于执行再生医疗技术的机构及其使用之再生医疗制剂有更全面性之监管机制，相信对于较不具有专业知识之罕病病友而言，于接受新兴再生医疗方案时也将多一重保障。
4. 对罕见疾病治疗技术研究发展之奖励
在再生医疗法订定前，台湾政府已制定例如「罕见疾病防治工作奖励及补助办法」及「罕见疾病药物供应制造及研究发展奖励办法」，特别奖励或补助罕见疾病药物或治疗方式之相关研究。
再生医疗法通过后，更明文规定卫福部依法须拟定及定期检讨再生医疗发展政策及推动计画，并授权卫福部或其他中央目的事业主管机关得奖励或补助再生医疗之研究发展 [8] ，亦希望透过此等奖励或补助方式能够有效鼓励相关业者转为研究治疗罕见疾病之再生医疗技术或药品。
5. 小结
近年来再生医疗之跃进，为许多难以治愈的疾病病患带来一线曙光。而再生医疗双法通过后，台湾针对再生医疗服务有更全面法规与监管机制给予保障。但再生医疗费用昂贵，许多罕病病友即使等到新疗法的推出，也因长期患病拖垮个人及家庭经济，无力负担高额的治疗费用进而无法接受治疗。
有鉴于此，本所极力建议并期盼未来再生医疗双法及其相关配套子法制定及施行过程中，能够引入政府、民间生技医药事业及药商与罕病病友三者间的合作模式（即Public-Private-Patient Partnership，4P合作模式），寻求让罕病病友能够及早参与针对罕见疾病治疗或药物研发阶段之再生医疗方案，例如罕病病友提供基因检体协助前期药物开发，以便及早参与临床试验，或藉此能以较优惠的价格接受再生医疗技术治疗，而政府部门则针对此种合作模式衍生之治疗方案或药物给予许可证审查或健保收载等加速优惠措施等，希望同时嘉惠罕病病友权益并促进生技医药产业发展，以便能够建置更符合再生医疗产业链上下游参与者利益及需求之法律制度，进而促进台湾再生医疗产业之蓬勃发展。
本所自1999年起即积极促成罕见疾病基金会之成立，本所主持律师李宗德律师并担任该基金会创会董事长，亦于2000年协助推动「罕见疾病防治及药物法」之立法。面对近年来以罕见疾病为重要适应症之再生医疗领域发展，本所将持续关注「再生医疗法」、「再生医疗制剂条例」及其相关配套子法规定未来施行后对罕见疾病药物及治疗研发的影响，期盼能够透过新法律规范之引领，更加改善国内对于罕见疾病治疗及药物开发、上市许可、纳入健保之整体环境健全性。
[1] 财团法人罕见疾病基金会（2023），「罕见疾病创新治疗及药物给付建言书」，第27-30页。（「罕见疾病创新治疗及药物给付建言书」下载网址：https://www.tfrd.org.tw/tfrd/assets/uploads/library_b1/66/tfrd_20231109142545.pdf）；新新闻，罕见疾病药品审核近30个月 病友团体呼吁加速给付并优化医疗科技评估流程，https://new7.storm.mg/article/4934810（最后浏览日期：2024年9月17日）。
[2] 再生医疗制剂条例第6、9、10条。
[3] 王意婷，2023年细胞及基因治疗产业回顾，https://www.moea.gov.tw/MNS/doit/industrytech/IndustryTech.aspx?menu_id=13545&it_id=528（最后浏览日：2024年9月17日）
[4] 联合新闻网，受惠再生医疗双法，仲恩细胞治疗新药望成罕病治疗首例，http://udn.com/news/story/7238/8009996（最后浏览日期：2024年9月17日）
[5] 中国时报，重症罕病一线生机 再生医疗双法三读，https://www.chinatimes.com/newspapers/20240605000440-260114?chdtv （最后浏览日期：2024年9月17日）
[6] 再生医疗法第11、28条。
[7] 再生医疗法第12、30条。
[8] 再生医疗法第4条第2、3项及第10条。
李宗德、黄郁婷、翁乃方、郭梵均
相较于病患人数较多之一般疾病种类，由于罹患罕见疾病之病患（下称「罕病病友」）人数过少，药物开发商通常并无足够的市场诱因进行罕见疾病药物（下称「罕药」）的研发，导致罕病病友时常缺乏可用药物。针对已经问世的罕药，在我国目前制度下，也曾遭认为因罕药纳入健保时程过长，且罕病新药通过健保的给付率较为低落 [1] ，使罕病病友无力负担高昂的治疗费用，进而危及罕病病友对于有效罕药之可近性。此外，罕病病友们即便有经济能力欲尝试新治疗方式，但在资讯不对称之情况下，不但新兴治疗方式之安全性及有效性存疑，且亦存在治疗执行机构及相关参与单位之资格不明问题，甚可能使罕病病友们散尽家财却换来无效医疗。
罕见疾病的致病原因目前已知大部分是先天或突变导致的基因缺陷所致，故能够修复基因缺陷之基因治疗方式向来被认为是针对罕见疾病之可能治疗方式之一。我国于2024年6月通过之「再生医疗法」与「再生医疗制剂条例」（二法合称「再生医疗双法」）中，正式以法律位阶对于包括基因治疗在内之再生医疗技术及药品确立规范管制框架。本文特针对再生医疗双法施行后，该等新法制可能对于罕见疾病治疗与罕药开发产生之影响进行讨论。
1. 再生医疗法将为罕病病友打开更多治疗方法的大门
再生医疗双法正式生效施行前，若罕病病友拟进行再生医疗方案，除按照特定医疗技术检查检验医疗仪器施行或使用管理办法（下称「特管办法」）规范之细胞治疗方式或人体试验管理办法第3-1条之恩慈疗法外，较无法早日进行更多元及客制化之细胞治疗或基因治疗方案。
惟于再生医疗法通过后，由于再生医疗技术系包括利用基因、细胞及其衍生物，用以治疗、修复或替换人体细胞、组织及器官之技术，增加了更多种新兴型态治疗方案之可能性。另按照再生医疗法第8条规定，医疗机构执行再生医疗技术时，如果系为治疗危及生命或严重失能之疾病，且国内尚无适当之药品、医疗器材或医疗技术时，于个案中向卫生福利部（下称「卫福部」）申请核准后，得免完成人体试验。因此，若特定罕见疾病能够符合上述第8条免进行人体试验之前提要件时，则能够即早让罕病病友接受新兴治疗方案。惟前述个案申请核准之具体条件、申请方式、案例数限制、伦理规范及其他应遵行事项等，仍待卫福部制定公告之。
2. 再生医疗制剂条例下之附款许可制度，将加速再生医疗制剂上市的时程，使罕药研发更有诱因
再生医疗制剂条例通过后，虽比照药事法规定，要求药商在制造及输入再生医疗制剂前，应向卫福部申请查验登记并取得药品许可证。然而，考量药品上市流程繁复冗长，对于病患之治疗往往缓不济急，尤其是对于罕病病友而言，每秒都是在和病魔搏斗，不断地跟时间赛跑。
为顾及有医疗迫切需求之病人，得尽速使用再生医疗制剂之权益，再生医疗制剂条例例外规定在针对危及生命或严重失能之疾病，于再生医疗制剂完成第二期临床试验，并经审查具安全性及初步疗效者，得附加附款，使药商有条件取得暂时性药品许可证 [2] ，预料将可尽早提升病人用药之可近性，提供更多元的治疗方式，亦藉由加快再生医疗制剂之上市时程，给予该产业投资人政策诱因。
另从2023年全球细胞及基因治疗临床试验件数分布统计可知，包含罕见的癌症、遗传性疾病等之罕见疾病的细胞及基因治疗临床试验案件数远远超出实体肿瘤临床试验数量，共有超过740件罕见疾病临床试验案件正在进行中 [3] 。因此，若目前正在进行或计划中之罕见疾病临床试验案件能够顺利接轨适用上述附加附款许可机制时，本次立法将可大幅促进医药产业投入罕药的开发诱因。
以我国业者为例，据报载，已有国内业者于台湾及日本完成治疗小脑萎缩症的干细胞新药第二期临床试验，若能够透过再生医疗制剂条例的制订有助于此药物在台湾取得附加附款之药品许可证，则有望成为异体细胞新药实际应用于罕见疾病治疗之案例 [4] 。
3. 再生医疗执行主体限于医疗机构，且有政府监督，执行品质应得以确保
据报载，当国人面对罕见疾病时，以往因为国内法规不完善而可能被迫将前往国外治疗，面临巨大风险。 [5]
由于再生医疗属新兴生物医学科技，于医疗机构执行再生医疗技术或使用再生医疗制剂时，应考量其风险、治疗效益，并须具有相当之资格与技术能力，应采行较严谨之事前核准及核准后登记管控机制。因此，于再生医疗法通过后，依法仅医疗机构得执行再生医疗技术 [6] ，且医疗机构执行再生医疗技术或使用再生医疗制剂前，须向卫福部申请核准 [7] 。再生医疗双法中由于对于执行再生医疗技术的机构及其使用之再生医疗制剂有更全面性之监管机制，相信对于较不具有专业知识之罕病病友而言，于接受新兴再生医疗方案时也将多一重保障。
4. 对罕见疾病治疗技术研究发展之奖励
在再生医疗法订定前，台湾政府已制定例如「罕见疾病防治工作奖励及补助办法」及「罕见疾病药物供应制造及研究发展奖励办法」，特别奖励或补助罕见疾病药物或治疗方式之相关研究。
再生医疗法通过后，更明文规定卫福部依法须拟定及定期检讨再生医疗发展政策及推动计画，并授权卫福部或其他中央目的事业主管机关得奖励或补助再生医疗之研究发展 [8] ，亦希望透过此等奖励或补助方式能够有效鼓励相关业者转为研究治疗罕见疾病之再生医疗技术或药品。
5. 小结
近年来再生医疗之跃进，为许多难以治愈的疾病病患带来一线曙光。而再生医疗双法通过后，台湾针对再生医疗服务有更全面法规与监管机制给予保障。但再生医疗费用昂贵，许多罕病病友即使等到新疗法的推出，也因长期患病拖垮个人及家庭经济，无力负担高额的治疗费用进而无法接受治疗。
有鉴于此，本所极力建议并期盼未来再生医疗双法及其相关配套子法制定及施行过程中，能够引入政府、民间生技医药事业及药商与罕病病友三者间的合作模式（即Public-Private-Patient Partnership，4P合作模式），寻求让罕病病友能够及早参与针对罕见疾病治疗或药物研发阶段之再生医疗方案，例如罕病病友提供基因检体协助前期药物开发，以便及早参与临床试验，或藉此能以较优惠的价格接受再生医疗技术治疗，而政府部门则针对此种合作模式衍生之治疗方案或药物给予许可证审查或健保收载等加速优惠措施等，希望同时嘉惠罕病病友权益并促进生技医药产业发展，以便能够建置更符合再生医疗产业链上下游参与者利益及需求之法律制度，进而促进台湾再生医疗产业之蓬勃发展。
本所自1999年起即积极促成罕见疾病基金会之成立，本所主持律师李宗德律师并担任该基金会创会董事长，亦于2000年协助推动「罕见疾病防治及药物法」之立法。面对近年来以罕见疾病为重要适应症之再生医疗领域发展，本所将持续关注「再生医疗法」、「再生医疗制剂条例」及其相关配套子法规定未来施行后对罕见疾病药物及治疗研发的影响，期盼能够透过新法律规范之引领，更加改善国内对于罕见疾病治疗及药物开发、上市许可、纳入健保之整体环境健全性。
[1] 财团法人罕见疾病基金会（2023），「罕见疾病创新治疗及药物给付建言书」，第27-30页。（「罕见疾病创新治疗及药物给付建言书」下载网址：https://www.tfrd.org.tw/tfrd/assets/uploads/library_b1/66/tfrd_20231109142545.pdf）；新新闻，罕见疾病药品审核近30个月 病友团体呼吁加速给付并优化医疗科技评估流程，https://new7.storm.mg/article/4934810（最后浏览日期：2024年9月17日）。
[2] 再生医疗制剂条例第6、9、10条。
[3] 王意婷，2023年细胞及基因治疗产业回顾，https://www.moea.gov.tw/MNS/doit/industrytech/IndustryTech.aspx?menu_id=13545&it_id=528（最后浏览日：2024年9月17日）
[4] 联合新闻网，受惠再生医疗双法，仲恩细胞治疗新药望成罕病治疗首例，http://udn.com/news/story/7238/8009996（最后浏览日期：2024年9月17日）
[5] 中国时报，重症罕病一线生机 再生医疗双法三读，https://www.chinatimes.com/newspapers/20240605000440-260114?chdtv （最后浏览日期：2024年9月17日）
[6] 再生医疗法第11、28条。
[7] 再生医疗法第12、30条。
[8] 再生医疗法第4条第2、3项及第10条。
