February 2026
《最高人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）（徵求意見稿）》的理解與適用研究（中國大陸）
建設工程施工合同糾紛長期以來是民商事審判中的高發類型案件。該類糾紛涉及主體眾多、資金體量巨大、法律關係交織複雜，往往牽涉發包人、承包人、分包人、實際施工人以及工程款受讓人等多方利益主體。由於建設工程領域違法轉包、違法分包、掛靠施工等現象長期存在，傳統合同法理論中的合同相對性原則在司法實踐中頻頻遭遇挑戰，裁判尺度不統一的問題較為突出。
最高人民法院先後出臺《關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》，對工程價款結算、合同效力、實際施工人權利等問題作出規定，但隨著審判實踐的不斷發展，原有解釋在適用中逐漸暴露出規則不夠細化、回應現實不足等問題。在此背景下，最高人民法院起草並公布了《關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）（徵求意見稿）》（以下簡稱《解釋（二）（徵求意見稿）》（以下簡稱：徵求意見稿），以期進一步統一裁判標準、回應實踐難題。
本文旨在對該《徵求意見稿》的核心條款進行系統性法律分析，探討其在合同效力認定、價款結算、優先權保護及責任分配等方面的規則演進與價值取向。
一、《（徵求意見稿）》的主要內容及規範要點
（一）合同效力認定
在合同效力層面，《徵求意見稿》展現了更為靈活和務實的認定標準。
1.“必須招標”標準的動態適用：合同訂立時屬於必須招標專案但未招標，而起訴時已不屬於必須招標的，不再以此認定合同無效。此條款尊重了國家招標範圍，避免了因政策變動導致大量已履行合同被推翻，保護了交易穩定。
2. 資質要求的合理限縮：規定了三種不予認定合同無效的情形，包括依法登記企業的勞務分包、不涉及主體結構的住宅裝修、限額以下小型工程。這體現了對建築市場細分領域和微小工程特殊性的考量，降低了不必要的市場准入壁壘。
（二）工程價款結算
價款結算是建設工程糾紛的核心，《徵求意見稿》針對幾類爭議提供了明確指引。
1. 固定總價合同的規定：原則上，工期內市場價波動不支持調價，但為情勢變更留有餘地。對於設計變更等導致的工程量增加以及合同解除情形下已完工程的計價，則允許參照當地計價標準或按比例確定價款。這平衡了合同嚴肅性與工程變更的客觀性，為未完工的工程結算提供了可操作性方案。
2. 審計與財政評審結論的效力框定：《徵求意見稿》釐清了行政審計/評審與民事合同結算的關係。即僅在雙方有明確約定的前提下，審計/評審結論才作為結算依據，並設置了承包人可申請司法鑒定的救濟途徑。此規定有力地保障了施工方的合法權益，防止發包方以行政程式無限期拖延結算或做出不公結論。
3. 結算協議的效力確認：《徵求意見稿》規定，即使施工合同無效，雙方就折價補償款達成的結算協定，原則上應予尊重。這體現了對當事人事後意思自治的尊重，有利於鼓勵協商、減少訟累。
（三）借用資質、轉包與違法分包
《徵求意見稿》構建了更為清晰的責任網路。
1. 合同效力與責任承擔的分離：《徵求意見稿》明確，涉及資質轉讓、出借的合同無效，且出借方主張出借資質費用的請求不予支持。但對於實際施工人，其在工程合格後有權依據無效合同的法律後果向出借資質方主張折價補償或賠償。這實現了對違法行為的否定評價與對實際投入勞動的公平補償之間的平衡。
2. 對發包人“知情”狀態的區分處理：《徵求意見稿》規定，根據發包人是否“知道或應當知道”掛靠事實，設定了不同的責任路徑。若發包人不知情，則實際施工人不能直接向其主張權利，維護了合同相對性原則；若發包人知情，則法院可穿透合同表像，在認定各方合同無效的基礎上，根據履行情況判決發包人直接向實際施工人承擔責任。這極大地加強了對惡意發包人和“包工頭”的規制。
3. 代位權訴訟的明確授權：《徵求意見稿》首次在司法解釋層面明確，借用資質的單位或個人、接受轉包或違法分包的單位或個人，在滿足條件下可以向發包人行使代位權。這為處於債權鏈條末端的實際施工人主張工程款開闢了新的法律途徑。
（四）建設工程價款優先受償權
優先受償權是保障承包人的關鍵制度。
1. 權利範圍的界定與排除：《徵求意見稿》明確，優先受償權範圍不包括發包人原因造成的停工窩工損失。這釐清了優先權保護的核心是在建設工程中的勞動價值，而非一般的違約損害賠償。
2. 行使期限起算點的靈活化：《徵求意見稿》在《解釋（一）》基礎上進一步明確，行使期限可從合同約定的付款日起算，也可從結算協議約定的最後付款期限起算，並允許因工期順延等客觀原因協商變更付款日的，以變更後日期起算。這更符合工程履約複雜多變的實際情況。
3. 權利在特定情形下的延伸：《徵求意見稿》規定，建設工程毀損、滅失或被徵收後，優先權可及於相應的保險金、賠償金或補償款。同時提出了關於工程款債權轉讓後，優先受償權是否隨之轉讓的兩種備選方案，反映了對此問題尚存爭議，留待各界討論。
二、結語
總體而言，《解釋（二）（徵求意見稿）》立足建設工程施工合同糾紛的審判實踐，對實際施工人保護、工程價款結算及工程鑒定程式等關鍵問題作出了有針對性的制度回應。其規範思路體現了在堅持合同法基本原則的基礎上，適度回應現實需求、平衡多方利益的立法取向。
儘管該《徵求意見稿》尚未正式生效，但其所反映的裁判理念和規則方向，對於今後建設工程糾紛的司法裁判和理論研究均具有重要參考價值。在後續正式司法解釋的出臺與適用過程中，如何在保護工程價款債權與維護合同秩序之間實現合理平衡，仍有待進一步觀察與研究
最高人民法院先後出臺《關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》，對工程價款結算、合同效力、實際施工人權利等問題作出規定，但隨著審判實踐的不斷發展，原有解釋在適用中逐漸暴露出規則不夠細化、回應現實不足等問題。在此背景下，最高人民法院起草並公布了《關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）（徵求意見稿）》（以下簡稱《解釋（二）（徵求意見稿）》（以下簡稱：徵求意見稿），以期進一步統一裁判標準、回應實踐難題。
本文旨在對該《徵求意見稿》的核心條款進行系統性法律分析，探討其在合同效力認定、價款結算、優先權保護及責任分配等方面的規則演進與價值取向。
一、《（徵求意見稿）》的主要內容及規範要點
（一）合同效力認定
在合同效力層面，《徵求意見稿》展現了更為靈活和務實的認定標準。
1.“必須招標”標準的動態適用：合同訂立時屬於必須招標專案但未招標，而起訴時已不屬於必須招標的，不再以此認定合同無效。此條款尊重了國家招標範圍，避免了因政策變動導致大量已履行合同被推翻，保護了交易穩定。
2. 資質要求的合理限縮：規定了三種不予認定合同無效的情形，包括依法登記企業的勞務分包、不涉及主體結構的住宅裝修、限額以下小型工程。這體現了對建築市場細分領域和微小工程特殊性的考量，降低了不必要的市場准入壁壘。
（二）工程價款結算
價款結算是建設工程糾紛的核心，《徵求意見稿》針對幾類爭議提供了明確指引。
1. 固定總價合同的規定：原則上，工期內市場價波動不支持調價，但為情勢變更留有餘地。對於設計變更等導致的工程量增加以及合同解除情形下已完工程的計價，則允許參照當地計價標準或按比例確定價款。這平衡了合同嚴肅性與工程變更的客觀性，為未完工的工程結算提供了可操作性方案。
2. 審計與財政評審結論的效力框定：《徵求意見稿》釐清了行政審計/評審與民事合同結算的關係。即僅在雙方有明確約定的前提下，審計/評審結論才作為結算依據，並設置了承包人可申請司法鑒定的救濟途徑。此規定有力地保障了施工方的合法權益，防止發包方以行政程式無限期拖延結算或做出不公結論。
3. 結算協議的效力確認：《徵求意見稿》規定，即使施工合同無效，雙方就折價補償款達成的結算協定，原則上應予尊重。這體現了對當事人事後意思自治的尊重，有利於鼓勵協商、減少訟累。
（三）借用資質、轉包與違法分包
《徵求意見稿》構建了更為清晰的責任網路。
1. 合同效力與責任承擔的分離：《徵求意見稿》明確，涉及資質轉讓、出借的合同無效，且出借方主張出借資質費用的請求不予支持。但對於實際施工人，其在工程合格後有權依據無效合同的法律後果向出借資質方主張折價補償或賠償。這實現了對違法行為的否定評價與對實際投入勞動的公平補償之間的平衡。
2. 對發包人“知情”狀態的區分處理：《徵求意見稿》規定，根據發包人是否“知道或應當知道”掛靠事實，設定了不同的責任路徑。若發包人不知情，則實際施工人不能直接向其主張權利，維護了合同相對性原則；若發包人知情，則法院可穿透合同表像，在認定各方合同無效的基礎上，根據履行情況判決發包人直接向實際施工人承擔責任。這極大地加強了對惡意發包人和“包工頭”的規制。
3. 代位權訴訟的明確授權：《徵求意見稿》首次在司法解釋層面明確，借用資質的單位或個人、接受轉包或違法分包的單位或個人，在滿足條件下可以向發包人行使代位權。這為處於債權鏈條末端的實際施工人主張工程款開闢了新的法律途徑。
（四）建設工程價款優先受償權
優先受償權是保障承包人的關鍵制度。
1. 權利範圍的界定與排除：《徵求意見稿》明確，優先受償權範圍不包括發包人原因造成的停工窩工損失。這釐清了優先權保護的核心是在建設工程中的勞動價值，而非一般的違約損害賠償。
2. 行使期限起算點的靈活化：《徵求意見稿》在《解釋（一）》基礎上進一步明確，行使期限可從合同約定的付款日起算，也可從結算協議約定的最後付款期限起算，並允許因工期順延等客觀原因協商變更付款日的，以變更後日期起算。這更符合工程履約複雜多變的實際情況。
3. 權利在特定情形下的延伸：《徵求意見稿》規定，建設工程毀損、滅失或被徵收後，優先權可及於相應的保險金、賠償金或補償款。同時提出了關於工程款債權轉讓後，優先受償權是否隨之轉讓的兩種備選方案，反映了對此問題尚存爭議，留待各界討論。
二、結語
總體而言，《解釋（二）（徵求意見稿）》立足建設工程施工合同糾紛的審判實踐，對實際施工人保護、工程價款結算及工程鑒定程式等關鍵問題作出了有針對性的制度回應。其規範思路體現了在堅持合同法基本原則的基礎上，適度回應現實需求、平衡多方利益的立法取向。
儘管該《徵求意見稿》尚未正式生效，但其所反映的裁判理念和規則方向，對於今後建設工程糾紛的司法裁判和理論研究均具有重要參考價值。在後續正式司法解釋的出臺與適用過程中，如何在保護工程價款債權與維護合同秩序之間實現合理平衡，仍有待進一步觀察與研究
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