February 2026
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）（征求意见稿）》的理解与适用研究（中国大陆）
建设工程施工合同纠纷长期以来是民商事审判中的高发类型案件。该类纠纷涉及主体众多、资金体量巨大、法律关系交织复杂，往往牵涉发包人、承包人、分包人、实际施工人以及工程款受让人等多方利益主体。由于建设工程领域违法转包、违法分包、挂靠施工等现象长期存在，传统合同法理论中的合同相对性原则在司法实践中频频遭遇挑战，裁判尺度不统一的问题较为突出。
最高人民法院先后出台《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》，对工程价款结算、合同效力、实际施工人权利等问题作出规定，但随着审判实践的不断发展，原有解释在适用中逐渐暴露出规则不够细化、回应现实不足等问题。在此背景下，最高人民法院起草并公布了《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）（征求意见稿）》（以下简称《解释（二）（征求意见稿）》（以下简称：征求意见稿），以期进一步统一裁判标准、回应实践难题。
本文旨在对该《征求意见稿》的核心条款进行系统性法律分析，探讨其在合同效力认定、价款结算、优先权保护及责任分配等方面的规则演进与价值取向。
一、《（征求意见稿）》的主要内容及规范要点
（一）合同效力认定
在合同效力层面，《征求意见稿》展现了更为灵活和务实的认定标准。
1.“必须招标”标准的动态适用：合同订立时属于必须招标项目但未招标，而起诉时已不属于必须招标的，不再以此认定合同无效。此条款尊重了国家招标范围，避免了因政策变动导致大量已履行合同被推翻，保护了交易稳定。
2. 资质要求的合理限缩：规定了三种不予认定合同无效的情形，包括依法登记企业的劳务分包、不涉及主体结构的住宅装修、限额以下小型工程。这体现了对建筑市场细分领域和微小工程特殊性的考量，降低了不必要的市场准入壁垒。
（二）工程价款结算
价款结算是建设工程纠纷的核心，《征求意见稿》针对几类争议提供了明确指引。
1. 固定总价合同的规定：原则上，工期内市场价波动不支持调价，但为情势变更留有余地。对于设计变更等导致的工程量增加以及合同解除情形下已完工程的计价，则允许参照当地计价标准或按比例确定价款。这平衡了合同严肃性与工程变更的客观性，为未完工的工程结算提供了可操作性方案。
2. 审计与财政评审结论的效力框定：《征求意见稿》釐清了行政审计/评审与民事合同结算的关系。即仅在双方有明确约定的前提下，审计/评审结论才作为结算依据，并设置了承包人可申请司法鉴定的救济途径。此规定有力地保障了施工方的合法权益，防止发包方以行政程序无限期拖延结算或做出不公结论。
3. 结算协议的效力确认：《征求意见稿》规定，即使施工合同无效，双方就折价补偿款达成的结算协议，原则上应予尊重。这体现了对当事人事后意思自治的尊重，有利于鼓励协商、减少讼累。
（三）借用资质、转包与违法分包
《征求意见稿》构建了更为清晰的责任网络。
1. 合同效力与责任承担的分离：《征求意见稿》明确，涉及资质转让、出借的合同无效，且出借方主张出借资质费用的请求不予支持。但对于实际施工人，其在工程合格后有权依据无效合同的法律后果向出借资质方主张折价补偿或赔偿。这实现了对违法行为的否定评价与对实际投入劳动的公平补偿之间的平衡。
2. 对发包人“知情”状态的区分处理：《征求意见稿》规定，根据发包人是否“知道或应当知道”挂靠事实，设定了不同的责任路径。若发包人不知情，则实际施工人不能直接向其主张权利，维护了合同相对性原则；若发包人知情，则法院可穿透合同表象，在认定各方合同无效的基础上，根据履行情况判决发包人直接向实际施工人承担责任。这极大地加强了对恶意发包人和“包工头”的规制。
3. 代位权诉讼的明确授权：《征求意见稿》首次在司法解释层面明确，借用资质的单位或个人、接受转包或违法分包的单位或个人，在满足条件下可以向发包人行使代位权。这为处于债权链条末端的实际施工人主张工程款开辟了新的法律途径。
（四）建设工程价款优先受偿权
优先受偿权是保障承包人的关键制度。
1. 权利范围的界定与排除：《征求意见稿》明确，优先受偿权范围不包括发包人原因造成的停工窝工损失。这釐清了优先权保护的核心是在建设工程中的劳动价值，而非一般的违约损害赔偿。
2. 行使期限起算点的灵活化：《征求意见稿》在《解释（一）》基础上进一步明确，行使期限可从合同约定的付款日起算，也可从结算协议约定的最后付款期限起算，并允许因工期顺延等客观原因协商变更付款日的，以变更后日期起算。这更符合工程履约复杂多变的实际情况。
3. 权利在特定情形下的延伸：《征求意见稿》规定，建设工程毁损、灭失或被征收后，优先权可及于相应的保险金、赔偿金或补偿款。同时提出了关于工程款债权转让后，优先受偿权是否随之转让的两种备选方案，反映了对此问题尚存争议，留待各界讨论。
二、结语
总体而言，《解释（二）（征求意见稿）》立足建设工程施工合同纠纷的审判实践，对实际施工人保护、工程价款结算及工程鉴定程序等关键问题作出了有针对性的制度回应。其规范思路体现了在坚持合同法基本原则的基础上，适度回应现实需求、平衡多方利益的立法取向。
尽管该《征求意见稿》尚未正式生效，但其所反映的裁判理念和规则方向，对于今后建设工程纠纷的司法裁判和理论研究均具有重要参考价值。在后续正式司法解释的出台与适用过程中，如何在保护工程价款债权与维护合同秩序之间实现合理平衡，仍有待进一步观察与研究。
最高人民法院先后出台《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》，对工程价款结算、合同效力、实际施工人权利等问题作出规定，但随着审判实践的不断发展，原有解释在适用中逐渐暴露出规则不够细化、回应现实不足等问题。在此背景下，最高人民法院起草并公布了《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）（征求意见稿）》（以下简称《解释（二）（征求意见稿）》（以下简称：征求意见稿），以期进一步统一裁判标准、回应实践难题。
本文旨在对该《征求意见稿》的核心条款进行系统性法律分析，探讨其在合同效力认定、价款结算、优先权保护及责任分配等方面的规则演进与价值取向。
一、《（征求意见稿）》的主要内容及规范要点
（一）合同效力认定
在合同效力层面，《征求意见稿》展现了更为灵活和务实的认定标准。
1.“必须招标”标准的动态适用：合同订立时属于必须招标项目但未招标，而起诉时已不属于必须招标的，不再以此认定合同无效。此条款尊重了国家招标范围，避免了因政策变动导致大量已履行合同被推翻，保护了交易稳定。
2. 资质要求的合理限缩：规定了三种不予认定合同无效的情形，包括依法登记企业的劳务分包、不涉及主体结构的住宅装修、限额以下小型工程。这体现了对建筑市场细分领域和微小工程特殊性的考量，降低了不必要的市场准入壁垒。
（二）工程价款结算
价款结算是建设工程纠纷的核心，《征求意见稿》针对几类争议提供了明确指引。
1. 固定总价合同的规定：原则上，工期内市场价波动不支持调价，但为情势变更留有余地。对于设计变更等导致的工程量增加以及合同解除情形下已完工程的计价，则允许参照当地计价标准或按比例确定价款。这平衡了合同严肃性与工程变更的客观性，为未完工的工程结算提供了可操作性方案。
2. 审计与财政评审结论的效力框定：《征求意见稿》釐清了行政审计/评审与民事合同结算的关系。即仅在双方有明确约定的前提下，审计/评审结论才作为结算依据，并设置了承包人可申请司法鉴定的救济途径。此规定有力地保障了施工方的合法权益，防止发包方以行政程序无限期拖延结算或做出不公结论。
3. 结算协议的效力确认：《征求意见稿》规定，即使施工合同无效，双方就折价补偿款达成的结算协议，原则上应予尊重。这体现了对当事人事后意思自治的尊重，有利于鼓励协商、减少讼累。
（三）借用资质、转包与违法分包
《征求意见稿》构建了更为清晰的责任网络。
1. 合同效力与责任承担的分离：《征求意见稿》明确，涉及资质转让、出借的合同无效，且出借方主张出借资质费用的请求不予支持。但对于实际施工人，其在工程合格后有权依据无效合同的法律后果向出借资质方主张折价补偿或赔偿。这实现了对违法行为的否定评价与对实际投入劳动的公平补偿之间的平衡。
2. 对发包人“知情”状态的区分处理：《征求意见稿》规定，根据发包人是否“知道或应当知道”挂靠事实，设定了不同的责任路径。若发包人不知情，则实际施工人不能直接向其主张权利，维护了合同相对性原则；若发包人知情，则法院可穿透合同表象，在认定各方合同无效的基础上，根据履行情况判决发包人直接向实际施工人承担责任。这极大地加强了对恶意发包人和“包工头”的规制。
3. 代位权诉讼的明确授权：《征求意见稿》首次在司法解释层面明确，借用资质的单位或个人、接受转包或违法分包的单位或个人，在满足条件下可以向发包人行使代位权。这为处于债权链条末端的实际施工人主张工程款开辟了新的法律途径。
（四）建设工程价款优先受偿权
优先受偿权是保障承包人的关键制度。
1. 权利范围的界定与排除：《征求意见稿》明确，优先受偿权范围不包括发包人原因造成的停工窝工损失。这釐清了优先权保护的核心是在建设工程中的劳动价值，而非一般的违约损害赔偿。
2. 行使期限起算点的灵活化：《征求意见稿》在《解释（一）》基础上进一步明确，行使期限可从合同约定的付款日起算，也可从结算协议约定的最后付款期限起算，并允许因工期顺延等客观原因协商变更付款日的，以变更后日期起算。这更符合工程履约复杂多变的实际情况。
3. 权利在特定情形下的延伸：《征求意见稿》规定，建设工程毁损、灭失或被征收后，优先权可及于相应的保险金、赔偿金或补偿款。同时提出了关于工程款债权转让后，优先受偿权是否随之转让的两种备选方案，反映了对此问题尚存争议，留待各界讨论。
二、结语
总体而言，《解释（二）（征求意见稿）》立足建设工程施工合同纠纷的审判实践，对实际施工人保护、工程价款结算及工程鉴定程序等关键问题作出了有针对性的制度回应。其规范思路体现了在坚持合同法基本原则的基础上，适度回应现实需求、平衡多方利益的立法取向。
尽管该《征求意见稿》尚未正式生效，但其所反映的裁判理念和规则方向，对于今后建设工程纠纷的司法裁判和理论研究均具有重要参考价值。在后续正式司法解释的出台与适用过程中，如何在保护工程价款债权与维护合同秩序之间实现合理平衡，仍有待进一步观察与研究。
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