October 2026
臺灣環評法「實施開發行為」之認定與變更後重辦環評門檻－以北捷萬大線截直取彎案爭議為借鏡
臺北高等行政法院於2025年11月6日作成112年度訴字第636號判決，就環境影響評估法（下稱「環評法」）第16條之1所稱「實施開發行為」之認定，以及開發內容變更是否應重新辦理環境影響評估（下稱「環評」）等爭議，闡述相關法律適用標準，並就開發工程之實際施作情形及變更前後之環境影響進行具體審認。嗣最高行政法院於2026年5月20日再作成115年度上字第7號判決，駁回上訴，維持原判決。本文摘要臺北高等行政法院判決之事實認定及法律見解，並補充最高行政法院新聞稿如下：
一、案件背景
臺北市政府捷運工程局（下稱「捷運局」）辦理萬大－中和－樹林地區捷運系統第二期工程（下稱「系爭開發行為」），於2018年10月25日取得開發許可。嗣因車站位置、結構型式、施工計畫、工程餘土數量及捷運附屬設施等內容調整，捷運局提出第3次環境影響差異分析報告（下稱「環差報告」），經環評主管機關於2022年6月10日審核修正通過。
惟當地居民及環保團體主張，捷運局於取得開發許可後逾3年始實施開發行為，應依環評法第16條之1提出環境現況差異分析及對策檢討報告，且捷運局於2020年間進行之斬龍山考古遺址調查工程，僅屬開發前之環境現況調查，不得認定為實施開發行為。此外，因LG11站移設至金城公園、捷運軌道由直線改為彎道，以及工程餘土增加、植栽移植等變更，對周遭環境有加重影響之虞，應依環評法施行細則第38條第1項第4款及第5款規定重新辦理環評，遂提起行政訴訟。
二、臺北高等行政法院之事實認定及法律見解
(一) 環評法第16條之1所稱「實施開發行為」，應以是否實質動工為判斷標準，本案考古遺址調查工程構成開發行為之一部分
1. 依環評法第16條之1規定，開發單位於通過環評審查並取得開發許可後，逾3年始實施開發行為者，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，且於審查完成前不得實施開發行為。
2. 臺北高等行政法院指出，所謂「實施開發行為」，應以是否進行「實質動工」為判斷標準。又環評法所稱開發行為之範圍，包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，故是否構成實質動工，應綜合個案開發行為之性質及具體事實，依經驗法則及論理法則判斷，而非僅以主體工程是否開始施工為準。
3. 就本案而言，法院認定系爭開發行為於2018年10月25日取得開發許可，而斬龍山考古遺址於2019年3月22日經新北市政府公告為考古遺址。捷運局為配合工程施作及考古遺址保存要求，將遺址調查評估工作納入招標文件，並於2020年8月完成發包，承攬廠商於同年9月10日開工，復於同年10月31日進行道路標線繪製及磨除、圍籬及鋼護欄架設等施工作業。
4. 法院進一步指出，依文化資產保存法第58條第2項規定，政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙考古遺址之保存及維護，並應先行調查工程地區有無考古遺址。由於系爭捷運工程沿線確有斬龍山考古遺址，相關調查工程係為符合文化資產保存法規要求及確保後續工程得以進行，應視為整體開發行為不可分之一部分。
5. 因此，法院認定捷運局於2020年9月至10月間進行之斬龍山遺址調查工程，已構成系爭開發行為之實質動工，並未逾取得開發許可後3年始實施開發行為，自無須依環評法第16條之1提出環境現況差異分析及對策檢討報告。
(二) 開發內容變更是否應重新辦理環評，應審酌變更前後之實際環境影響
1. 依環評法第16條及其施行細則第38條第1項規定，開發單位變更已通過環評之開發內容，如計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象有加重影響之虞，或對環境品質之維護有不利影響者，應就變更部分重新辦理環評。就本案開發內容變更是否有加重環境影響或不利於環境品質維護之情形，法院分別就下列事項進行審認：
(1) 噪音及振動影響
法院審酌環差報告之噪音評估結果，認定LG11站旁民宅於未採取改善措施前，部分噪音預測值超過管制標準，惟捷運局已規劃設置4公尺高之雙弧形隔音牆及浮動式道床，並調整軌道線形，使高架橋外緣與鄰近民宅之最近距離由5.46公尺增加至6.96公尺。土城國小路段亦規劃隔音牆、浮動式道床及軌道線形調整等措施。法院據此認定，採取改善措施後，營運噪音可符合相關管制標準。
另依環差報告之振動預測，鄰近敏感受體之振動量約為44.0至48.1分貝，低於人體有感位準55分貝及相關振動評估標準，預估影響輕微。
(2) 金城公園使用面積及軌道彎曲之安全風險
法院認定，LG11站移設至金城公園，主要係為避免徵收私有土地及提升轉乘板南線之便利性。依環差報告所採計之公園設施使用面積，變更前約為1,482平方公尺，變更後則減少為434平方公尺，且新設車站採高架型式，站體下方空間仍可供一般民眾休憩使用。因此，法院不採原告主張應以整體站體投影面積計算公園使用面積之見解。
至於軌道由直線改為彎道所生之安全疑慮，法院指出，環評之目的在於評估開發行為對周遭環境之影響是否可受控制，而非對開發工程危險進行控制。另考量捷運列車進出LG11站之速度約為每小時20公里，軌道兩側設有出軌防護緣石，並配置行車監控系統及自動列車保護系統（ATP），得於轉彎或超速時自動減速或緊急煞車，尚不足認定軌道線形變更將造成高度出軌風險。
(3) 工程餘土增加及運輸影響
本案因部分高架路段及車站改為地下結構，工程餘土由原估計約24萬立方公尺增加至約76萬立方公尺。
法院審酌環差報告所提出之餘土運輸規劃，包括於非尖峰時段運輸、利用國道、快速道路及郊區道路載運，並依交通主管機關指示調整實際運輸路線等措施，認定雖然工程餘土數量增加，但尚不足認定將對周遭生活環境造成加重影響，或對環境品質維護產生不利影響。
(4) 新增變電站及植栽移植
關於樹林區省民公園新增主變電站，法院認為該設施係捷運系統之附屬設施，且規劃供電電壓為161千伏，未達當時應實施環評認定標準所定陸域電壓大於161千伏之門檻，無須因新增該變電站而另行辦理環評。
另就金城公園及省民公園之植栽影響，法院認定相關植栽主要為人工栽植之常見樹種，並無稀有或瀕臨絕種植物。環差報告已就受影響樹木規劃移植及補植措施，其中金城公園預計移植120株、移除4株；省民公園預計移植81株、移除5株，並訂有移植後存活率及未達標準時之補植措施。法院因而認為，相關環境影響已於環差報告中提出相應處理規劃。
2. 綜合上述事實及環境影響評估結果，臺北高等行政法院認定，本案開發內容變更尚不符合環評法施行細則第38條第1項第4款及第5款所定應重新辦理環評之情形，環評主管機關審核修正通過環差報告，並無違法。
二、最高行政法院見解
1. 最高行政法院於2026年5月20日作成115年度上字第7號判決，駁回上訴並維持原判決。依據最高行政法院發布之新聞稿，就「實施開發行為」之認定，最高行政法院肯認原審見解，認為開發行為不僅包括實際施工，亦涵蓋開發前規劃及完成後使用等階段。由於斬龍山考古遺址調查工程係依文化資產保存法規定，為避免捷運施工妨礙考古遺址保存而必須進行之工作，屬整體開發行為不可或缺之一部分，故捷運局於2020年9月至10月間進行該調查工程，已構成實質動工，並無取得開發許可逾3年始實施開發行為之情形。
2. 至於開發內容變更是否應重新辦理環評，最高行政法院亦肯認原審之認定，認為LG11站移設金城公園具有提升轉乘便利性及避免徵收私有土地之目的，且變更後實際占用公園面積減少；另軌道雖由直線改為彎道，惟考量列車進出站速度、軌道彎曲程度及相關行車安全防護措施，尚不足認定將增加行車安全風險或對環境品質造成不利影響，故無須依環評法施行細則第38條第1項規定重新辦理環評。
三、小結
依據最高行政法院見解，判斷環評法第16條之1的3年期間，不宜僅以主體工程是否進場施工為準，前置作業如具有法令強制性、與整體開發具有密切關聯且為後續施工不可欠缺，即可能構成實施開發行為。另車站位置、結構或路線改變本身，並不當然觸發重新環評，仍須就土地使用、環境品質、安全風險及防護措施等具體比較變更前後影響。開發單位宜完整保存前置調查、施工紀錄、風險評估及替代方案比較資料，以利證明開發已實施及變更未達重辦環評門檻。
一、案件背景
臺北市政府捷運工程局（下稱「捷運局」）辦理萬大－中和－樹林地區捷運系統第二期工程（下稱「系爭開發行為」），於2018年10月25日取得開發許可。嗣因車站位置、結構型式、施工計畫、工程餘土數量及捷運附屬設施等內容調整，捷運局提出第3次環境影響差異分析報告（下稱「環差報告」），經環評主管機關於2022年6月10日審核修正通過。
惟當地居民及環保團體主張，捷運局於取得開發許可後逾3年始實施開發行為，應依環評法第16條之1提出環境現況差異分析及對策檢討報告，且捷運局於2020年間進行之斬龍山考古遺址調查工程，僅屬開發前之環境現況調查，不得認定為實施開發行為。此外，因LG11站移設至金城公園、捷運軌道由直線改為彎道，以及工程餘土增加、植栽移植等變更，對周遭環境有加重影響之虞，應依環評法施行細則第38條第1項第4款及第5款規定重新辦理環評，遂提起行政訴訟。
二、臺北高等行政法院之事實認定及法律見解
(一) 環評法第16條之1所稱「實施開發行為」，應以是否實質動工為判斷標準，本案考古遺址調查工程構成開發行為之一部分
1. 依環評法第16條之1規定，開發單位於通過環評審查並取得開發許可後，逾3年始實施開發行為者，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，且於審查完成前不得實施開發行為。
2. 臺北高等行政法院指出，所謂「實施開發行為」，應以是否進行「實質動工」為判斷標準。又環評法所稱開發行為之範圍，包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，故是否構成實質動工，應綜合個案開發行為之性質及具體事實，依經驗法則及論理法則判斷，而非僅以主體工程是否開始施工為準。
3. 就本案而言，法院認定系爭開發行為於2018年10月25日取得開發許可，而斬龍山考古遺址於2019年3月22日經新北市政府公告為考古遺址。捷運局為配合工程施作及考古遺址保存要求，將遺址調查評估工作納入招標文件，並於2020年8月完成發包，承攬廠商於同年9月10日開工，復於同年10月31日進行道路標線繪製及磨除、圍籬及鋼護欄架設等施工作業。
4. 法院進一步指出，依文化資產保存法第58條第2項規定，政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙考古遺址之保存及維護，並應先行調查工程地區有無考古遺址。由於系爭捷運工程沿線確有斬龍山考古遺址，相關調查工程係為符合文化資產保存法規要求及確保後續工程得以進行，應視為整體開發行為不可分之一部分。
5. 因此，法院認定捷運局於2020年9月至10月間進行之斬龍山遺址調查工程，已構成系爭開發行為之實質動工，並未逾取得開發許可後3年始實施開發行為，自無須依環評法第16條之1提出環境現況差異分析及對策檢討報告。
(二) 開發內容變更是否應重新辦理環評，應審酌變更前後之實際環境影響
1. 依環評法第16條及其施行細則第38條第1項規定，開發單位變更已通過環評之開發內容，如計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象有加重影響之虞，或對環境品質之維護有不利影響者，應就變更部分重新辦理環評。就本案開發內容變更是否有加重環境影響或不利於環境品質維護之情形，法院分別就下列事項進行審認：
(1) 噪音及振動影響
法院審酌環差報告之噪音評估結果，認定LG11站旁民宅於未採取改善措施前，部分噪音預測值超過管制標準，惟捷運局已規劃設置4公尺高之雙弧形隔音牆及浮動式道床，並調整軌道線形，使高架橋外緣與鄰近民宅之最近距離由5.46公尺增加至6.96公尺。土城國小路段亦規劃隔音牆、浮動式道床及軌道線形調整等措施。法院據此認定，採取改善措施後，營運噪音可符合相關管制標準。
另依環差報告之振動預測，鄰近敏感受體之振動量約為44.0至48.1分貝，低於人體有感位準55分貝及相關振動評估標準，預估影響輕微。
(2) 金城公園使用面積及軌道彎曲之安全風險
法院認定，LG11站移設至金城公園，主要係為避免徵收私有土地及提升轉乘板南線之便利性。依環差報告所採計之公園設施使用面積，變更前約為1,482平方公尺，變更後則減少為434平方公尺，且新設車站採高架型式，站體下方空間仍可供一般民眾休憩使用。因此，法院不採原告主張應以整體站體投影面積計算公園使用面積之見解。
至於軌道由直線改為彎道所生之安全疑慮，法院指出，環評之目的在於評估開發行為對周遭環境之影響是否可受控制，而非對開發工程危險進行控制。另考量捷運列車進出LG11站之速度約為每小時20公里，軌道兩側設有出軌防護緣石，並配置行車監控系統及自動列車保護系統（ATP），得於轉彎或超速時自動減速或緊急煞車，尚不足認定軌道線形變更將造成高度出軌風險。
(3) 工程餘土增加及運輸影響
本案因部分高架路段及車站改為地下結構，工程餘土由原估計約24萬立方公尺增加至約76萬立方公尺。
法院審酌環差報告所提出之餘土運輸規劃，包括於非尖峰時段運輸、利用國道、快速道路及郊區道路載運，並依交通主管機關指示調整實際運輸路線等措施，認定雖然工程餘土數量增加，但尚不足認定將對周遭生活環境造成加重影響，或對環境品質維護產生不利影響。
(4) 新增變電站及植栽移植
關於樹林區省民公園新增主變電站，法院認為該設施係捷運系統之附屬設施，且規劃供電電壓為161千伏，未達當時應實施環評認定標準所定陸域電壓大於161千伏之門檻，無須因新增該變電站而另行辦理環評。
另就金城公園及省民公園之植栽影響，法院認定相關植栽主要為人工栽植之常見樹種，並無稀有或瀕臨絕種植物。環差報告已就受影響樹木規劃移植及補植措施，其中金城公園預計移植120株、移除4株；省民公園預計移植81株、移除5株，並訂有移植後存活率及未達標準時之補植措施。法院因而認為，相關環境影響已於環差報告中提出相應處理規劃。
2. 綜合上述事實及環境影響評估結果，臺北高等行政法院認定，本案開發內容變更尚不符合環評法施行細則第38條第1項第4款及第5款所定應重新辦理環評之情形，環評主管機關審核修正通過環差報告，並無違法。
二、最高行政法院見解
1. 最高行政法院於2026年5月20日作成115年度上字第7號判決，駁回上訴並維持原判決。依據最高行政法院發布之新聞稿，就「實施開發行為」之認定，最高行政法院肯認原審見解，認為開發行為不僅包括實際施工，亦涵蓋開發前規劃及完成後使用等階段。由於斬龍山考古遺址調查工程係依文化資產保存法規定，為避免捷運施工妨礙考古遺址保存而必須進行之工作，屬整體開發行為不可或缺之一部分，故捷運局於2020年9月至10月間進行該調查工程，已構成實質動工，並無取得開發許可逾3年始實施開發行為之情形。
2. 至於開發內容變更是否應重新辦理環評，最高行政法院亦肯認原審之認定，認為LG11站移設金城公園具有提升轉乘便利性及避免徵收私有土地之目的，且變更後實際占用公園面積減少；另軌道雖由直線改為彎道，惟考量列車進出站速度、軌道彎曲程度及相關行車安全防護措施，尚不足認定將增加行車安全風險或對環境品質造成不利影響，故無須依環評法施行細則第38條第1項規定重新辦理環評。
三、小結
依據最高行政法院見解，判斷環評法第16條之1的3年期間，不宜僅以主體工程是否進場施工為準，前置作業如具有法令強制性、與整體開發具有密切關聯且為後續施工不可欠缺，即可能構成實施開發行為。另車站位置、結構或路線改變本身，並不當然觸發重新環評，仍須就土地使用、環境品質、安全風險及防護措施等具體比較變更前後影響。開發單位宜完整保存前置調查、施工紀錄、風險評估及替代方案比較資料，以利證明開發已實施及變更未達重辦環評門檻。
