October 2026
台湾环评法「实施开发行为」之认定与变更后重办环评门槛－以北捷万大线截直取弯案争议为借镜
台北高等行政法院于2025年11月6日作成112年度诉字第636号判决，就环境影响评估法（下称「环评法」）第16条之1所称「实施开发行为」之认定，以及开发内容变更是否应重新办理环境影响评估（下称「环评」）等争议，阐述相关法律适用标准，并就开发工程之实际施作情形及变更前后之环境影响进行具体审认。嗣最高行政法院于2026年5月20日再作成115年度上字第7号判决，驳回上诉，维持原判决。本文摘要台北高等行政法院判决之事实认定及法律见解，并补充最高行政法院新闻稿如下：
一、案件背景
台北市政府捷运工程局（下称「捷运局」）办理万大－中和－树林地区捷运系统第二期工程（下称「系争开发行为」），于2018年10月25日取得开发许可。嗣因车站位置、结构型式、施工计画、工程余土数量及捷运附属设施等内容调整，捷运局提出第3次环境影响差异分析报告（下称「环差报告」），经环评主管机关于2022年6月10日审核修正通过。
惟当地居民及环保团体主张，捷运局于取得开发许可后逾3年始实施开发行为，应依环评法第16条之1提出环境现况差异分析及对策检讨报告，且捷运局于2020年间进行之斩龙山考古遗址调查工程，仅属开发前之环境现况调查，不得认定为实施开发行为。此外，因LG11站移设至金城公园、捷运轨道由直线改为弯道，以及工程余土增加、植栽移植等变更，对周遭环境有加重影响之虞，应依环评法施行细则第38条第1项第4款及第5款规定重新办理环评，遂提起行政诉讼。
二、台北高等行政法院之事实认定及法律见解
(一) 环评法第16条之1所称「实施开发行为」，应以是否实质动工为判断标准，本案考古遗址调查工程构成开发行为之一部分
1. 依环评法第16条之1规定，开发单位于通过环评审查并取得开发许可后，逾3年始实施开发行为者，应提出环境现况差异分析及对策检讨报告，送主管机关审查，且于审查完成前不得实施开发行为。
2. 台北高等行政法院指出，所谓「实施开发行为」，应以是否进行「实质动工」为判断标准。又环评法所称开发行为之范围，包括开发行为之规划、进行及完成后之使用，故是否构成实质动工，应综合个案开发行为之性质及具体事实，依经验法则及论理法则判断，而非仅以主体工程是否开始施工为准。
3. 就本案而言，法院认定系争开发行为于2018年10月25日取得开发许可，而斩龙山考古遗址于2019年3月22日经新北市政府公告为考古遗址。捷运局为配合工程施作及考古遗址保存要求，将遗址调查评估工作纳入招标文件，并于2020年8月完成发包，承揽厂商于同年9月10日开工，复于同年10月31日进行道路标线绘制及磨除、围篱及钢护栏架设等施工作业。
4. 法院进一步指出，依文化资产保存法第58条第2项规定，政府机关策定重大营建工程计画时，不得妨碍考古遗址之保存及维护，并应先行调查工程地区有无考古遗址。由于系争捷运工程沿线确有斩龙山考古遗址，相关调查工程系为符合文化资产保存法规要求及确保后续工程得以进行，应视为整体开发行为不可分之一部分。
5. 因此，法院认定捷运局于2020年9月至10月间进行之斩龙山遗址调查工程，已构成系争开发行为之实质动工，并未逾取得开发许可后3年始实施开发行为，自无须依环评法第16条之1提出环境现况差异分析及对策检讨报告。
(二) 开发内容变更是否应重新办理环评，应审酌变更前后之实际环境影响
1. 依环评法第16条及其施行细则第38条第1项规定，开发单位变更已通过环评之开发内容，如计画变更对影响范围内之生活、自然、社会环境或保护对象有加重影响之虞，或对环境品质之维护有不利影响者，应就变更部分重新办理环评。就本案开发内容变更是否有加重环境影响或不利于环境品质维护之情形，法院分别就下列事项进行审认：
(1) 噪音及振动影响
法院审酌环差报告之噪音评估结果，认定LG11站旁民宅于未采取改善措施前，部分噪音预测值超过管制标准，惟捷运局已规划设置4公尺高之双弧形隔音墙及浮动式道床，并调整轨道线形，使高架桥外缘与邻近民宅之最近距离由5.46公尺增加至6.96公尺。土城国小路段亦规划隔音墙、浮动式道床及轨道线形调整等措施。法院据此认定，采取改善措施后，营运噪音可符合相关管制标准。
另依环差报告之振动预测，邻近敏感受体之振动量约为44.0至48.1分贝，低于人体有感位准55分贝及相关振动评估标准，预估影响轻微。
(2) 金城公园使用面积及轨道弯曲之安全风险
法院认定，LG11站移设至金城公园，主要系为避免征收私有土地及提升转乘板南线之便利性。依环差报告所采计之公园设施使用面积，变更前约为1,482平方公尺，变更后则减少为434平方公尺，且新设车站采高架型式，站体下方空间仍可供一般民众休憩使用。因此，法院不采原告主张应以整体站体投影面积计算公园使用面积之见解。
至于轨道由直线改为弯道所生之安全疑虑，法院指出，环评之目的在于评估开发行为对周遭环境之影响是否可受控制，而非对开发工程危险进行控制。另考量捷运列车进出LG11站之速度约为每小时20公里，轨道两侧设有出轨防护缘石，并配置行车监控系统及自动列车保护系统（ATP），得于转弯或超速时自动减速或紧急煞车，尚不足认定轨道线形变更将造成高度出轨风险。
(3) 工程余土增加及运输影响
本案因部分高架路段及车站改为地下结构，工程余土由原估计约24万立方公尺增加至约76万立方公尺。
法院审酌环差报告所提出之余土运输规划，包括于非尖峰时段运输、利用国道、快速道路及郊区道路载运，并依交通主管机关指示调整实际运输路线等措施，认定虽然工程余土数量增加，但尚不足认定将对周遭生活环境造成加重影响，或对环境品质维护产生不利影响。
(4) 新增变电站及植栽移植
关于树林区省民公园新增主变电站，法院认为该设施系捷运系统之附属设施，且规划供电电压为161千伏，未达当时应实施环评认定标准所定陆域电压大于161千伏之门槛，无须因新增该变电站而另行办理环评。
另就金城公园及省民公园之植栽影响，法院认定相关植栽主要为人工栽植之常见树种，并无稀有或濒临绝种植物。环差报告已就受影响树木规划移植及补植措施，其中金城公园预计移植120株、移除4株；省民公园预计移植81株、移除5株，并订有移植后存活率及未达标准时之补植措施。法院因而认为，相关环境影响已于环差报告中提出相应处理规划。
2. 综合上述事实及环境影响评估结果，台北高等行政法院认定，本案开发内容变更尚不符合环评法施行细则第38条第1项第4款及第5款所定应重新办理环评之情形，环评主管机关审核修正通过环差报告，并无违法。
二、最高行政法院见解
1. 最高行政法院于2026年5月20日作成115年度上字第7号判决，驳回上诉并维持原判决。依据最高行政法院发布之新闻稿，就「实施开发行为」之认定，最高行政法院肯认原审见解，认为开发行为不仅包括实际施工，亦涵盖开发前规划及完成后使用等阶段。由于斩龙山考古遗址调查工程系依文化资产保存法规定，为避免捷运施工妨碍考古遗址保存而必须进行之工作，属整体开发行为不可或缺之一部分，故捷运局于2020年9月至10月间进行该调查工程，已构成实质动工，并无取得开发许可逾3年始实施开发行为之情形。
2. 至于开发内容变更是否应重新办理环评，最高行政法院亦肯认原审之认定，认为LG11站移设金城公园具有提升转乘便利性及避免征收私有土地之目的，且变更后实际占用公园面积减少；另轨道虽由直线改为弯道，惟考量列车进出站速度、轨道弯曲程度及相关行车安全防护措施，尚不足认定将增加行车安全风险或对环境品质造成不利影响，故无须依环评法施行细则第38条第1项规定重新办理环评。
三、小结
依据最高行政法院见解，判断环评法第16条之1的3年期间，不宜仅以主体工程是否进场施工为准，前置作业如具有法令强制性、与整体开发具有密切关联且为后续施工不可欠缺，即可能构成实施开发行为。另车站位置、结构或路线改变本身，并不当然触发重新环评，仍须就土地使用、环境品质、安全风险及防护措施等具体比较变更前后影响。开发单位宜完整保存前置调查、施工纪录、风险评估及替代方案比较资料，以利证明开发已实施及变更未达重办环评门槛。
一、案件背景
台北市政府捷运工程局（下称「捷运局」）办理万大－中和－树林地区捷运系统第二期工程（下称「系争开发行为」），于2018年10月25日取得开发许可。嗣因车站位置、结构型式、施工计画、工程余土数量及捷运附属设施等内容调整，捷运局提出第3次环境影响差异分析报告（下称「环差报告」），经环评主管机关于2022年6月10日审核修正通过。
惟当地居民及环保团体主张，捷运局于取得开发许可后逾3年始实施开发行为，应依环评法第16条之1提出环境现况差异分析及对策检讨报告，且捷运局于2020年间进行之斩龙山考古遗址调查工程，仅属开发前之环境现况调查，不得认定为实施开发行为。此外，因LG11站移设至金城公园、捷运轨道由直线改为弯道，以及工程余土增加、植栽移植等变更，对周遭环境有加重影响之虞，应依环评法施行细则第38条第1项第4款及第5款规定重新办理环评，遂提起行政诉讼。
二、台北高等行政法院之事实认定及法律见解
(一) 环评法第16条之1所称「实施开发行为」，应以是否实质动工为判断标准，本案考古遗址调查工程构成开发行为之一部分
1. 依环评法第16条之1规定，开发单位于通过环评审查并取得开发许可后，逾3年始实施开发行为者，应提出环境现况差异分析及对策检讨报告，送主管机关审查，且于审查完成前不得实施开发行为。
2. 台北高等行政法院指出，所谓「实施开发行为」，应以是否进行「实质动工」为判断标准。又环评法所称开发行为之范围，包括开发行为之规划、进行及完成后之使用，故是否构成实质动工，应综合个案开发行为之性质及具体事实，依经验法则及论理法则判断，而非仅以主体工程是否开始施工为准。
3. 就本案而言，法院认定系争开发行为于2018年10月25日取得开发许可，而斩龙山考古遗址于2019年3月22日经新北市政府公告为考古遗址。捷运局为配合工程施作及考古遗址保存要求，将遗址调查评估工作纳入招标文件，并于2020年8月完成发包，承揽厂商于同年9月10日开工，复于同年10月31日进行道路标线绘制及磨除、围篱及钢护栏架设等施工作业。
4. 法院进一步指出，依文化资产保存法第58条第2项规定，政府机关策定重大营建工程计画时，不得妨碍考古遗址之保存及维护，并应先行调查工程地区有无考古遗址。由于系争捷运工程沿线确有斩龙山考古遗址，相关调查工程系为符合文化资产保存法规要求及确保后续工程得以进行，应视为整体开发行为不可分之一部分。
5. 因此，法院认定捷运局于2020年9月至10月间进行之斩龙山遗址调查工程，已构成系争开发行为之实质动工，并未逾取得开发许可后3年始实施开发行为，自无须依环评法第16条之1提出环境现况差异分析及对策检讨报告。
(二) 开发内容变更是否应重新办理环评，应审酌变更前后之实际环境影响
1. 依环评法第16条及其施行细则第38条第1项规定，开发单位变更已通过环评之开发内容，如计画变更对影响范围内之生活、自然、社会环境或保护对象有加重影响之虞，或对环境品质之维护有不利影响者，应就变更部分重新办理环评。就本案开发内容变更是否有加重环境影响或不利于环境品质维护之情形，法院分别就下列事项进行审认：
(1) 噪音及振动影响
法院审酌环差报告之噪音评估结果，认定LG11站旁民宅于未采取改善措施前，部分噪音预测值超过管制标准，惟捷运局已规划设置4公尺高之双弧形隔音墙及浮动式道床，并调整轨道线形，使高架桥外缘与邻近民宅之最近距离由5.46公尺增加至6.96公尺。土城国小路段亦规划隔音墙、浮动式道床及轨道线形调整等措施。法院据此认定，采取改善措施后，营运噪音可符合相关管制标准。
另依环差报告之振动预测，邻近敏感受体之振动量约为44.0至48.1分贝，低于人体有感位准55分贝及相关振动评估标准，预估影响轻微。
(2) 金城公园使用面积及轨道弯曲之安全风险
法院认定，LG11站移设至金城公园，主要系为避免征收私有土地及提升转乘板南线之便利性。依环差报告所采计之公园设施使用面积，变更前约为1,482平方公尺，变更后则减少为434平方公尺，且新设车站采高架型式，站体下方空间仍可供一般民众休憩使用。因此，法院不采原告主张应以整体站体投影面积计算公园使用面积之见解。
至于轨道由直线改为弯道所生之安全疑虑，法院指出，环评之目的在于评估开发行为对周遭环境之影响是否可受控制，而非对开发工程危险进行控制。另考量捷运列车进出LG11站之速度约为每小时20公里，轨道两侧设有出轨防护缘石，并配置行车监控系统及自动列车保护系统（ATP），得于转弯或超速时自动减速或紧急煞车，尚不足认定轨道线形变更将造成高度出轨风险。
(3) 工程余土增加及运输影响
本案因部分高架路段及车站改为地下结构，工程余土由原估计约24万立方公尺增加至约76万立方公尺。
法院审酌环差报告所提出之余土运输规划，包括于非尖峰时段运输、利用国道、快速道路及郊区道路载运，并依交通主管机关指示调整实际运输路线等措施，认定虽然工程余土数量增加，但尚不足认定将对周遭生活环境造成加重影响，或对环境品质维护产生不利影响。
(4) 新增变电站及植栽移植
关于树林区省民公园新增主变电站，法院认为该设施系捷运系统之附属设施，且规划供电电压为161千伏，未达当时应实施环评认定标准所定陆域电压大于161千伏之门槛，无须因新增该变电站而另行办理环评。
另就金城公园及省民公园之植栽影响，法院认定相关植栽主要为人工栽植之常见树种，并无稀有或濒临绝种植物。环差报告已就受影响树木规划移植及补植措施，其中金城公园预计移植120株、移除4株；省民公园预计移植81株、移除5株，并订有移植后存活率及未达标准时之补植措施。法院因而认为，相关环境影响已于环差报告中提出相应处理规划。
2. 综合上述事实及环境影响评估结果，台北高等行政法院认定，本案开发内容变更尚不符合环评法施行细则第38条第1项第4款及第5款所定应重新办理环评之情形，环评主管机关审核修正通过环差报告，并无违法。
二、最高行政法院见解
1. 最高行政法院于2026年5月20日作成115年度上字第7号判决，驳回上诉并维持原判决。依据最高行政法院发布之新闻稿，就「实施开发行为」之认定，最高行政法院肯认原审见解，认为开发行为不仅包括实际施工，亦涵盖开发前规划及完成后使用等阶段。由于斩龙山考古遗址调查工程系依文化资产保存法规定，为避免捷运施工妨碍考古遗址保存而必须进行之工作，属整体开发行为不可或缺之一部分，故捷运局于2020年9月至10月间进行该调查工程，已构成实质动工，并无取得开发许可逾3年始实施开发行为之情形。
2. 至于开发内容变更是否应重新办理环评，最高行政法院亦肯认原审之认定，认为LG11站移设金城公园具有提升转乘便利性及避免征收私有土地之目的，且变更后实际占用公园面积减少；另轨道虽由直线改为弯道，惟考量列车进出站速度、轨道弯曲程度及相关行车安全防护措施，尚不足认定将增加行车安全风险或对环境品质造成不利影响，故无须依环评法施行细则第38条第1项规定重新办理环评。
三、小结
依据最高行政法院见解，判断环评法第16条之1的3年期间，不宜仅以主体工程是否进场施工为准，前置作业如具有法令强制性、与整体开发具有密切关联且为后续施工不可欠缺，即可能构成实施开发行为。另车站位置、结构或路线改变本身，并不当然触发重新环评，仍须就土地使用、环境品质、安全风险及防护措施等具体比较变更前后影响。开发单位宜完整保存前置调查、施工纪录、风险评估及替代方案比较资料，以利证明开发已实施及变更未达重办环评门槛。
