2022.12
吳迪、黃郁婷
2022年，全國人民代表大會常務委員會對《反壟斷法》進行了修改，完善了經營者集中申報制度，增設了停錶制度、分類分級審查制度等。同時，國家市場監督管理總局對外發布了《國務院關於經營者集中申報標準的規定（修訂草案徵求意見稿）》（以下簡稱“草案”）並公開徵求意見。草案根據已通過的《反壟斷法》修正案，對原先的《國務院關於經營者集中申報標準的規定》（“舊標準”）作了部分修訂，由原本的5條擴充至7條。該草案重新擬定了經營者集中申報審查的入門標準，但目前尚未生效。明確經營者集中的申報標準不僅有利於經營者集中參與者做好申報的準備，同時可以更好的預測和把控經營者集中的法律風險、明確申報義務。可以指引監管機構合理劃定監管範圍、提高審查效率、明確市場壟斷風險。
根據《反壟斷法》及草案中對於經營者集中申報制度的修改重點，本文以下進行簡單梳理。
一、未達標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的企業也要進行申報
新《反壟斷法》第二十六條第二款規定，經營者集中未達到國務院規定的申報標準，但有證據證明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構可以要求經營者申報。同條第三款規定，經營者未依前述規定進行申報的，國務院反壟斷執法機構應當依法進行調查。
新《反壟斷法》並沒有完全依據企業的營業額决定是否需要申報，而是進行了進一步的細化。新增第二款首先賦予了反壟斷執法機構“可以要求經營者申報”的權限，第三款則規定執法機構在經營者未按要求對交易進行申報的，應主動“依法進行調查”。該條款事實上加强了經營者集中審查的力度，彌補了此前申報程序的空缺，體現了執法機構對此類集中交易的關注。例如一些網絡平臺公司實施經營者集中交易，雖經營額不高，但相關市場集中度較高、參與競爭者數量較少，實施集中行爲事實上會在相關市場形成壟斷。因此經營者在實施這類集中交易時，需要充分評估該交易是否可能具有排除、限制競爭效果的可能性。
二、新《反壟斷法》增設“停錶制度”
《反壟斷法》第三十二條規定，有下列情形之一的，國務院反壟斷執法機構可以决定中止計算經營者集中的審查期限，並書面通知經營者：
(一) 經營者未按照規定提交文件、資料，導致審查工作無法進行；
(二) 出現對經營者集中審查具有重大影響的新情况、新事實，不經核實將導致審查工作無法進行；
(三) 需要對經營者集中附加的限制性條件進一步評估，且經營者提出中止請求。
自中止計算審查期限的情形消除之日起，審查期限繼續計算，國務院反壟斷執法機構應當書面通知經營者。
經營者集中審查與壟斷協議、濫用市場支配地位的事後審查模式不同，其目的在預防壟斷行爲的發生。由於事前審查的程序特性，《反壟斷法》對經營者集中審查設置了嚴格的審查期限。根據舊《反壟斷法》的規定，經營者集中審查可以分爲初步審查和進一步審查兩個階段。即如果遇到法定情形，反壟斷執法機構可以延長審查期限，但最長累計不得超過180個自然日。實踐中，由於案件數量較多，很難保證每一個案件得到充分認真的處理。
新《反壟斷法》的規定標志著正式引入“停錶制度”，即因經營者集中申報方的原因導致反壟斷執法機構要求申報方提供補充資料或者對經營者進行檢查的，審查期間應暫停計算，直至相關問題解决爲止。該規定的出臺，可以爲執法機構爭取更多的審查時間，如果出現法律規定的情形，執法機構可以停止對經營者集中審查，直至導致停止審查的情形消失。
根據此條規定，經營者集中申報中有履行申報義務的企業在申報流程中需要更加積極的配合反壟斷局的審查工作。爲不影響交易整體進程，申報企業應當盡可能完善資料，在反壟斷局需要時，及時提交文件、資料。建議申報者儘早與專業人員合作，提高申報材料的專業性、完整性，避免因材料不完備等問題影響整體交易進程。
三、新增分類分級審查制度
新《反壟斷法》第三十七條規定，國務院反壟斷執法機構應當健全經營者集中分類分級審查制度，依法加强對涉及國計民生等重要領域的經營者集中的審查，提高審查質量和效率。
近年來，經營者集中申報案件數量越來越多，爲了提高審查質量和效率，增加了經營者集中分類分級審查制度。首先，分級審查制度的出臺，有助於合理配置執法資源，提高經營者集中審查效率，保障審查結論的科學性、合理性。其次，可以引導執法資源聚焦於可能引發壟斷風險的經營者集中，預防重點行業、重點領域的潜在壟斷行爲。第三，有助於提高國計民生重要領域經營者集中審查的可預測性，提升保持市場的開放與活力。第四，使得未來省級市場監管局開展經營者集中審查工作成爲可能，整體提高反壟斷局的執法能力，更好的引導市場。
四、申報標準中的營業額要求顯著提高
《草案》第三條規定，經營者集中達到下列標準之一的，經營者應當事先向國務院反壟斷監管當局申報，未申報的不得實施集中：
(一) 參與集中的所有經營者上一會計年度在全球範圍內的營業額合計超過120億元人民幣，並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過8億元人民幣；
(二) 參與集中的所有經營者上一會計年度在中國境內的營業額合計超過40億元人民幣，並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過8億元人民幣。
隨著社會不斷的發展，經濟水平不斷提高，爲了與市場經濟發展實際水平相匹配，《草案》的規定相較於舊法，對於申報者的營業額標準有了很大的提高。自舊標準出臺後，該營業額申報標準並未進行過修改，很明顯，已經無法適應現有社會的經濟狀况。實踐中，很多中小規模的經營者雖達到了該標準，但並不會對市場造成任何影響，申報/審核標準中營業額標準的顯著提高，將减少該部分經營者集中申報的審查程序，有效减少相關申報，從而降低交易成本，提升效率。
五、新增國內大型企業涉及特別交易的營業額申報標準
《草案》第四條規定，經營者集中未達到《草案》第三條規定的申報標準，但同時滿足下列條件的，經營者應當事先向國務院反壟斷監管當局申報，未申報的不得實施集中：
(一) 其中一個參與集中的經營者上一會計年度在中國境內的營業額超過1000億元人民幣；
(二)《草案》第二條第（一）項所規定的合併其他方或第二條第（二）項和第（三）項所規定的其他經營者市值（或估值）不低於8億元人民幣，並且上一會計年度在中國境內的營業額占其在全球範圍內的營業額比例超過三分之一。
爲了加大對巨型企業、平臺企業與技術性或網絡平臺等初創型企業集中行爲的審查，《草案》新增了本條規定。
隨著經濟形式的不斷變化，經營者主體模式也在日益增多。大量互聯網、移動通信等新興行業和資本力量興起，出現了大量資源，包括技術、數據、土地、資本等市場要素被少數大型企業掌握的現象，壟斷和競爭風險也在不斷增加，爲了防止巨型企業、平臺企業與技術性或網絡平臺等初創型企業濫用市場支配地位，阻礙市場健康發展，《草案》新增了本條規定，對其集中行爲進行審查，以避免競爭扭曲的市場失衡現象。本條規定也預示著巨頭企業在開展此類經營者集中時應在實施集中前，做好預先審查工作，如符合標準，應儘快進行申報，以免出現未申報被處罰的情形。
綜上，結合《反壟斷法》及《草案》中對於經營者集中申報的修改可以看出，國家對企業反壟斷的重視程度越來越高，對於中大型企業的經營也會産生不一樣的影響，望企業儘早與法律專業人士進行諮商提前做好相關申報程序的準備，以免出現糾紛。
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