2022.12
吴迪、黄郁婷
2022年，全国人民代表大会常务委员会对《反垄断法》进行了修改，完善了经营者集中申报制度，增设了停表制度、分类分级审查制度等。同时，国家市场监督管理总局对外发布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》（以下简称“草案”）并公开征求意见。草案根据已通过的《反垄断法》修正案，对原先的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（“旧标准”）作了部分修订，由原本的5条扩充至7条。该草案重新拟定了经营者集中申报审查的入门标准，但目前尚未生效。明确经营者集中的申报标准不仅有利于经营者集中参与者做好申报的准备，同时可以更好的预测和把控经营者集中的法律风险、明确申报义务。可以指引监管机构合理划定监管范围、提高审查效率、明确市场垄断风险。
根据《反垄断法》及草案中对于经营者集中申报制度的修改重点，本文以下进行简单梳理。
一、未达标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的企业也要进行申报
新《反垄断法》第二十六条第二款规定，经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。同条第三款规定，经营者未依前述规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。
新《反垄断法》并没有完全依据企业的营业额决定是否需要申报，而是进行了进一步的细化。新增第二款首先赋予了反垄断执法机构“可以要求经营者申报”的权限，第三款则规定执法机构在经营者未按要求对交易进行申报的，应主动“依法进行调查”。该条款事实上加强了经营者集中审查的力度，弥补了此前申报程序的空缺，体现了执法机构对此类集中交易的关注。例如一些网络平台公司实施经营者集中交易，虽经营额不高，但相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少，实施集中行为事实上会在相关市场形成垄断。因此经营者在实施这类集中交易时，需要充分评估该交易是否可能具有排除、限制竞争效果的可能性。
二、新《反垄断法》增设“停表制度”
《反垄断法》第三十二条规定，有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限，并书面通知经营者：
(一) 经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；
(二) 出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行；
(三) 需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估，且经营者提出中止请求。
自中止计算审查期限的情形消除之日起，审查期限继续计算，国务院反垄断执法机构应当书面通知经营者。
经营者集中审查与垄断协议、滥用市场支配地位的事后审查模式不同，其目的在预防垄断行为的发生。由于事前审查的程序特性，《反垄断法》对经营者集中审查设置了严格的审查期限。根据旧《反垄断法》的规定，经营者集中审查可以分为初步审查和进一步审查两个阶段。即如果遇到法定情形，反垄断执法机构可以延长审查期限，但最长累计不得超过180个自然日。实践中，由于案件数量较多，很难保证每一个案件得到充分认真的处理。
新《反垄断法》的规定标志着正式引入“停表制度”，即因经营者集中申报方的原因导致反垄断执法机构要求申报方提供补充资料或者对经营者进行检查的，审查期间应暂停计算，直至相关问题解决为止。该规定的出台，可以为执法机构争取更多的审查时间，如果出现法律规定的情形，执法机构可以停止对经营者集中审查，直至导致停止审查的情形消失。
根据此条规定，经营者集中申报中有履行申报义务的企业在申报流程中需要更加积极的配合反垄断局的审查工作。为不影响交易整体进程，申报企业应当尽可能完善资料，在反垄断局需要时，及时提交文件、资料。建议申报者尽早与专业人员合作，提高申报材料的专业性、完整性，避免因材料不完备等问题影响整体交易进程。
三、新增分类分级审查制度
新《反垄断法》第三十七条规定，国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。
近年来，经营者集中申报案件数量越来越多，为了提高审查质量和效率，增加了经营者集中分类分级审查制度。首先，分级审查制度的出台，有助于合理配置执法资源，提高经营者集中审查效率，保障审查结论的科学性、合理性。其次，可以引导执法资源聚焦于可能引发垄断风险的经营者集中，预防重点行业、重点领域的潜在垄断行为。第三，有助于提高国计民生重要领域经营者集中审查的可预测性，提升保持市场的开放与活力。第四，使得未来省级市场监管局开展经营者集中审查工作成为可能，整体提高反垄断局的执法能力，更好的引导市场。
四、申报标准中的营业额要求显著提高
《草案》第三条规定，经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院反垄断监管当局申报，未申报的不得实施集中：
(一) 参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币；
(二) 参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过40亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。
随着社会不断的发展，经济水平不断提高，为了与市场经济发展实际水平相匹配，《草案》的规定相较于旧法，对于申报者的营业额标准有了很大的提高。自旧标准出台后，该营业额申报标准并未进行过修改，很明显，已经无法适应现有社会的经济状况。实践中，很多中小规模的经营者虽达到了该标准，但并不会对市场造成任何影响，申报/审核标准中营业额标准的显著提高，将减少该部分经营者集中申报的审查程序，有效减少相关申报，从而降低交易成本，提升效率。
五、新增国内大型企业涉及特别交易的营业额申报标准
《草案》第四条规定，经营者集中未达到《草案》第三条规定的申报标准，但同时满足下列条件的，经营者应当事先向国务院反垄断监管当局申报，未申报的不得实施集中：
(一) 其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币；
(二)《草案》第二条第（一）项所规定的合并其他方或第二条第（二）项和第（三）项所规定的其他经营者市值（或估值）不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一。
为了加大对巨型企业、平台企业与技术性或网络平台等初创型企业集中行为的审查，《草案》新增了本条规定。
随着经济形式的不断变化，经营者主体模式也在日益增多。大量互联网、移动通信等新兴行业和资本力量兴起，出现了大量资源，包括技术、数据、土地、资本等市场要素被少数大型企业掌握的现象，垄断和竞争风险也在不断增加，为了防止巨型企业、平台企业与技术性或网络平台等初创型企业滥用市场支配地位，阻碍市场健康发展，《草案》新增了本条规定，对其集中行为进行审查，以避免竞争扭曲的市场失衡现象。本条规定也预示着巨头企业在开展此类经营者集中时应在实施集中前，做好预先审查工作，如符合标准，应尽快进行申报，以免出现未申报被处罚的情形。
综上，结合《反垄断法》及《草案》中对于经营者集中申报的修改可以看出，国家对企业反垄断的重视程度越来越高，对于中大型企业的经营也会产生不一样的影响，望企业尽早与法律专业人士进行咨商提前做好相关申报程序的准备，以免出现纠纷。
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