2022.07
張凱旋、黃郁婷
《藥品管理法》於2019年8月26日通過並於2019年12月1日施行，主要確定了藥品上市許可持有人制度、強化了藥品研製階段和上市後的監管、強化了藥品的供應保障，為了落實和細化上述制度，需要重新制定《藥品管理法實施條例》。2022年5月9日，國家藥品監督管理局（下稱“藥監局”）公佈了《中華人民共和國藥品管理法實施條例（修訂草案徵求意見稿）》（下稱《徵求意見稿》），向社會公開徵求意見。在徵求意見結束後，正式版條例將會很快到來，雖然後續出臺的正式版可能會對《徵求意見稿》有所調整，但藥品管理領域將要確立的制度已經基本體現在該版本的《徵求意見稿》中。本文將對《徵求意見稿》的重點內容予以解讀，以管窺將要發展的藥品管理領域的新動向，以便相關從業者參考。
一、細化落實藥品上市許可持有人制度
《藥品管理法》在法律上確定了藥品上市許可持有人制度（亦稱MAH制度即Marketing Authorization Holder），該制度的主要意義在於藥品上市和生產許可的分離，這使得不具備藥品生產條件的藥品研發機構可以作為藥品上市許可持有人，委託符合條件的企業進行生產。《徵求意見稿》進一步落實和細化了MAH制度的要求，規定了藥品上市許可持有人應當設立獨立的品質管制部門、藥物警戒部門，配備並向省級藥監部門備案專門的品質負責人、品質受權人、藥物警戒負責人，履行品質管制、上市放行、藥物警戒等職責。
《藥品管理法》第38條要求境外MAH應指定境內企業履行MAH的義務並與其共同承擔連帶責任。《徵求意見稿》第44條還規定了境外MAH指定境內代理人的兩種方式：一種是境外申請人在藥品上市許可批准前指定境內代理人，該代理人在藥品註冊證書中載明；另一種是先批准藥品上市許可，之後境外MAH指定境內代理人並在省級藥監部門登記後方可上市銷售藥品。兩種方式的區別在於後者只在省級藥監部門登記代理人，而前者需要載明到藥品註冊證書上，後者變更更加便利，前者則可更直接體現MAH代理人的身份。而對於境外MAH持有多個藥品上市許可的，根據《藥品生產監督管理辦法》第47條的規定，MAH“應當指定一家”境內公司作為其代理人。
二、跨境藥品研製和臨床試驗資料的認可
在跨境藥品研製方面，《徵求意見稿》第7條將以境內上市為目的境外研製活動納入法律法規的監管範圍，在中國上市的藥品，研發地可以在境內也可以在境外。同時，《徵求意見稿》第23條規定了藥品上市許可申請人在境外取得的臨床資料，符合國務院藥品監督管理部門規定要求的，也可以用於藥品上市許可申請；境外企業在境內進行的國際多中心藥物臨床試驗獲得的資料，符合相關要求的，也可以用作上市許可申請。這一規定可以減少藥品註冊的流程和成本，進而加速藥品的上市。
但是，根據《徵求意見稿》第22條的規定，在註冊申請階段申請人與藥品試製場地應當同屬境內或者同屬境外，這意味著在境外生產藥品的申請人應是境外企業，在境內生產藥品的申請人應是境內企業。在境內企業引進境外藥品的情形下，只能由國外企業擔任申請人，在一定程度上會造成新藥品引進的障礙，許可方和被許可方需要通過協定協調雙方的責任等問題。
三、鼓勵兒童用藥和罕見病藥的研發
兒童用藥目前面臨種類少、專用劑型少和供應量不足的問題[1]，《徵求意見稿》第28條規定，國家鼓勵和支持兒童用藥的研發和創新，在審批上予以優先，加快上市進程。同時，對首個批准上市的兒童專用新品種、劑型和規格或增加兒童適應症或用法用量的，給予最長不超過12個月的市場獨佔期，期間內不批准相同品種上市。
中國因人口基數大，罕見病發病人數約2000萬之多[2]，境內罕見病患者面臨著缺醫少藥的問題，在少藥的問題上，引進境外藥品和鼓勵境內藥品的研發都可以在一定程度上緩解上述社會問題。對此，《徵求意見稿》第29條規定了對罕見病新藥，在藥品上市許可持有人承諾保障藥品供應的情況下，給予最長不超過7年的市場獨佔期。
四、藥品試驗資料的保護
國家藥監局對於申請人自行取得的試驗資料獲得許可的藥品，在一定的資料保護期內保護該藥品的試驗資料。《與貿易有關的智慧財產權協定》第39條規定，應保護“作為批准銷售使用新型化學個體製造的藥品或農業化學物質產品的條件，需提交通過巨大努力取得的、未披露的試驗資料或其他資料”[3]，舊版的《藥品管理法實施條例》或其他法律法規並未對此予以落實。《徵求意見稿》第40條明確了藥品試驗資料的保護，並給予上市許可持有人6年的保護期間，在此期間，其他申請人未經同意使用該等資料申請藥品上市許可的，藥監局將不予許可。
但是，對於納入藥品試驗資料保護的藥品範疇，《徵求意見稿》並未予以明確，僅規定了“部分藥品”。對此，藥監局2018年4月26日公佈的《藥品試驗資料保護實施辦法（暫行）》的徵求意見稿進行了規定，包括創新藥、創新治療用生物製品、罕見病治療藥品、兒童專用藥和專利挑戰成功的藥品，但該徵求意見稿目前也並未落實。隨著本《徵求意見稿》規定的藥品試驗資料保護制度的確立，就需要更加細化的規定予以配合，《藥品試驗資料保護實施辦法（暫行）》也有望正式落實。
五、專利連結制度及仿製藥發展的鼓勵
藥品專利連結制度起源於美國，是指專利審批機關在進行仿製藥的審批時，需綜合考慮原研藥的專利狀況，避免造成可能的專利侵權的制度。我國《專利法》（2020年修訂）第76條及《藥品專利糾紛早期解決機制行政裁決辦法》首次規定了藥品專利連結制度，而《徵求意見稿》第38條則首次在行政法規層面對藥品專利連結制度進行了規定，包括藥品註冊申請期間的專利糾紛解決機制以及在專利申請時須在藥品專利信息登記平臺登記相關的專利信息。
同時，在鼓勵仿製藥的研發上，《徵求意見稿》第39條規定了仿製藥，對首個挑戰專利成功並首個獲批上市的化學仿製藥，給予12個月的市場獨佔期。上述規定的制度設計在一定程度平衡了原研藥專利權人權益的保護和仿製藥發展的需求。
除了上述亮點外，《徵求意見稿》還對倫理審查（第2條、第19條）、申辦者變更（第20條）、處方藥和非處方藥轉換（第26條）和藥品網路銷售（第82條至第84條）等進行規定，相關規定體現了藥品管理制度健全化和國際化的趨勢，後續也會有更加細化的配套檔出臺，本所會持續關注《徵求意見稿》及配套檔立法動態並分享我們的觀點和建議。
（作者意見，不代表事務所立場。）
[1] 醫保資料告訴你：兒童用藥領域竟然存在這些問題，https://www.cn-healthcare.com/articlewm/20200112/content-1082239.html
[2] 中國罕見病發病人數約2000萬 應築牢罕見病防治保障網，ttps://news.cctv.com/2021/05/17/ARTIlJSKifyfsqqYcWLABQ6m210517.shtml
[3] 與貿易有關的智慧財產權協定，http://ipr.mofcom.gov.cn/zhuanti/law/conventions/wto/trips.html