洪堃哲 律師
政府採購法（以下稱本法）於105年1月6日公告修正第七十三條之一、第八十五條之一、第八十六條，新增「機關之付款期程及審核程序」之規定、將「技術服務之調解納入強制仲裁的範圍」並「要求申訴審議委員會對於工程及技術服務案件之調解，應提出調解建議或方案」、以及「增加申訴審議委員會委員人數上限至35人」。此次修正最值得注意的就是有關「工程及技術顧問」之調解，要求申訴調解審議委員會「應」提出調解方案。此次修正將有助提高申訴審議委員會對於工程及技術爭議解決之效能。
一、政府採購法爭議解決機制
政府採購法(以下稱本法)第85條之1第1項之規定，政府採購履約爭議如果未能達成協議，得以透過「採購申訴審議委員會申請調解」或「向仲裁機構提付仲裁」來解決紛爭。此為91年2月6日政府採購法所新增之調解制度，並規定機關不得拒絕調解聲請，以希冀透過採購申訴審議委員會來加速政府採購爭議之解決。
另因仲裁之爭議過大，本法並未規定政府採購爭議應該強制仲裁，是以機關與廠商仍應透過合意的方式，方能以仲裁程序解決爭議。惟機關多半對於仲裁程序有所存疑，是以不願與廠商合意仲裁。
在此種背景下，本法雖然賦予廠商得透過相對專業迅速的仲裁程序解決紛爭，但實際上在機關拒絕調解方案，且拒絕合意仲裁的情況下，廠商仍然只能透過耗時三至五年以上之民事訴訟尋求救濟，對於廠商十分不利，更與本法加速爭議解決之意旨有別。
二、96年修法之「先調解後仲裁」機制
但仲裁程序對於工程採購這種具有高度專業性、時效性之案件，仍有不可忽視的需求，是以多數廠商仍希望本法具有強制仲裁之機制，以減少冗長之民事程序。為了增加以仲裁解決爭端之效果及各方折衷，本法於96年再度修正時，於第85條之1第2款新增「工程採購經採購申訴審議委員會提出調解建議或調解方案，因機關不同意致調解不成立者，廠商提付仲裁，機關不得拒絕。」確立了「先調解後仲裁」之制度。希冀能增加調解的效能，使機關能盡量接受調解方案，並在機關拒絕該方案時，賦予廠商透過專業且迅速的仲裁程序解決紛爭。
在96年本法修正後，制度上增加了申訴審議機關調解之效能，並使廠商增加了以仲裁程序解決工程採購案件之機會，但制度上仍非無暇。對於調解方案的提出，本法第85條之4第1項規定了「履約爭議之調解，當事人不能合意但已甚接近者，採購申訴審議委員會應斟酌一切情形，並徵詢調解委員之意見，求兩造利益之平衡，於不違反兩造當事人之主要意思範圍內，以職權提出調解方案。」，由於調解方案之提出屬於申訴審議委員會之職權，申訴審議委員會以「雙方差距過大」為由作成調解不成立決議之情形亦非罕見。
是以爭議是否能夠順利透過調解程序解決，或是於機關不同意調解方案的情況下，以仲裁程序解決之關鍵，全然仰賴於申訴審議委員會的職權介入。如果申訴審議機關不願意提出調解方案，廠商所面對的情況與96年修法前實無不同。在這種情況下，工程採購爭議不但無法於調解程序中獲得解決，廠商也僅能另外向法院提起民事訴訟，而無從尋求仲裁程序。另一方面，由於「雙方差距過大」可以避免申訴委員會提出調解方案及後續可能發生的強制仲裁，對於機關來說自無誘因在現行調解機制下謀求解決。雙方於調解程序中行禮如儀後，仍需回到冗長的民事訴訟程序，實非本法訂立調解制度之初衷。
是以「先調解後仲裁」之規定立意雖然良善，但考量到政府採購爭議案件數量繁多、委員人力及時間有限，要求職權介入恐力有未逮。而機關亦欠缺誘因在調解程序中解決紛爭。在這種情況下，一方面難以發揮以仲裁程序解決公共工程之途徑，另一方面反而減損了調解制度的效能。
三、本次修法之對於調解制度效能的提升以及仲裁程序可能性的提高
承上所述，因96年修法嘗試以「先調解後仲裁」提升調解制度解決紛爭之效能。惟經過近十年來的實踐下，對於具有時效性、專業性工程採購及技術服務採購的爭議解決，仍有調整的空間。
為了能夠發揮申訴審議委員會的調解機能，本次修法之立法理由即以：「明定採購申訴審議委員會應提出調解建議或調解方案，以發揮調解之功能；另先調解後仲裁之規定，考量技術服務常與工程之設計、監造及專案管理事項有關，為儘速處理技術服務案件所衍生之履約爭議，爰增訂技術服務採購亦適用本項規定。」，本法第85條之1第2項新舊條文比較如下：
舊條文：
前項調解屬廠商申請者，機關不得拒絕；工程採購經採購申訴審議委員會提出調解建議或調解方案，因機關不同意致調解不成立者，廠商提付仲裁，機關不得拒絕。
新條文：
前項調解屬廠商申請者，機關不得拒絕。工程及技術服務採購之調解，採購申訴審議委員會應提出調解建議或調解方案；其因機關不同意致調解不成立者，廠商提付仲裁，機關不得拒絕。
是以本次修法，一方面促使申訴審議委員會能發揮調解效能，要求委員能針對工程及技術服務採購此等涉及高度專業性及時效性之案件，提出爭議雙方能考慮及接受之調解建議或方案，並希冀機關與廠商能盡量在調解制度下解決爭端。二方面也避免過往以「雙方差距過大」為由，架空了「先調解後仲裁」的機制。在調解方案必須提出的情況下，更有助於機關及廠商在調解程序中真實、懇切且認真地提出實質主張，並使雙方認真看待委員所提出之調解方案。除此之外，本次修法一併考量申訴委員處理案件之負擔，將本法第86條所規定之委員人數上限自25人提升至35人，可見本次修法對於調解效能提升之規劃。
小結：
工程採購具有高度專業性、時效性，透過民事法院解決往往耗時冗長，如能以透過具有專業能力之調解委員或是仲裁機構進行調解或仲裁，對於爭議的盡速釐清及解決應有助益。惟自政府採購法91年修法以來，廠商雖可透過申訴審議委員會提起調解或與機關合意進行仲裁。但實際上在機關對於仲裁程序的疑慮，以及申訴審議委員會無法提出調解方案的情況下，廠商往往僅能按傳統方式至法院提起冗長的民事訴訟，使得政府採購法促成雙方合意以解決紛爭之目的差強人意。本次修法要求「工程及技術服務採購之調解，採購申訴審議委員會應提出調解建議或調解方案」，有助於提高申訴審議委員會對於工程及技術爭議解決之效能，並增加廠商得以提起仲裁之機會，對於政府採購爭端解決應有實質助益。