政府采购法对于工程及技术服务案件调解之修正(台湾)

洪堃哲 律师

政府采购法(以下称本法)于105年1月6日公告修正第七十三条之一、第八十五条之一、第八十六条,新增「机关之付款期程及审核程序」之规定、将「技术服务之调解纳入强制仲裁的范围」并「要求申诉审议委员会对于工程及技术服务案件之调解,应提出调解建议或方案」、以及「增加申诉审议委员会委员人数上限至35人」。此次修正最值得注意的就是有关「工程及技术顾问」之调解,要求申诉调解审议委员会「应」提出调解方案。此次修正将有助提高申诉审议委员会对于工程及技术争议解决之效能。

一、政府采购法争议解决机制

政府采购法(以下称本法)第85条之1第1项之规定,政府采购履约争议如果未能达成协议,得以透过「采购申诉审议委员会申请调解」或「向仲裁机构提付仲裁」来解决纷争。此为91年2月6日政府采购法所新增之调解制度,并规定机关不得拒绝调解声请,以希冀透过采购申诉审议委员会来加速政府采购争议之解决。

另因仲裁之争议过大,本法并未规定政府采购争议应该强制仲裁,是以机关与厂商仍应透过合意的方式,方能以仲裁程序解决争议。惟机关多半对于仲裁程序有所存疑,是以不愿与厂商合意仲裁。

在此种背景下,本法虽然赋予厂商得透过相对专业迅速的仲裁程序解决纷争,但实际上在机关拒绝调解方案,且拒绝合意仲裁的情况下,厂商仍然只能透过耗时三至五年以上之民事诉讼寻求救济,对于厂商十分不利,更与本法加速争议解决之意旨有别。

二、96年修法之「先调解后仲裁」机制

但仲裁程序对于工程采购这种具有高度专业性、时效性之案件,仍有不可忽视的需求,是以多数厂商仍希望本法具有强制仲裁之机制,以减少冗长之民事程序。为了增加以仲裁解决争端之效果及各方折衷,本法于96年再度修正时,于第85条之1第2款新增「工程采购经采购申诉审议委员会提出调解建议或调解方案,因机关不同意致调解不成立者,厂商提付仲裁,机关不得拒绝。」确立了「先调解后仲裁」之制度。希冀能增加调解的效能,使机关能尽量接受调解方案,并在机关拒绝该方案时,赋予厂商透过专业且迅速的仲裁程序解决纷争。

在96年本法修正后,制度上增加了申诉审议机关调解之效能,并使厂商增加了以仲裁程序解决工程采购案件之机会,但制度上仍非无暇。对于调解方案的提出,本法第85条之4第1项规定了「履约争议之调解,当事人不能合意但已甚接近者,采购申诉审议委员会应斟酌一切情形,并征询调解委员之意见,求双方利益之平衡,于不违反双方当事人之主要意思范围内,以职权提出调解方案。」,由于调解方案之提出属于申诉审议委员会之职权,申诉审议委员会以「双方差距过大」为由作成调解不成立决议之情形亦非罕见。

是以争议是否能够顺利透过调解程序解决,或是于机关不同意调解方案的情况下,以仲裁程序解决之关键,全然仰赖于申诉审议委员会的职权介入。如果申诉审议机关不愿意提出调解方案,厂商所面对的情况与96年修法前实无不同。在这种情况下,工程采购争议不但无法于调解程序中获得解决,厂商也仅能另外向法院提起民事诉讼,而无从寻求仲裁程序。另一方面,由于「双方差距过大」可以避免申诉委员会提出调解方案及后续可能发生的强制仲裁,对于机关来说自无诱因在现行调解机制下谋求解决。双方于调解程序中行礼如仪后,仍需回到冗长的民事诉讼程序,实非本法订立调解制度之初衷。

是以「先调解后仲裁」之规定立意虽然良善,但考虑到政府采购争议案件数量繁多、委员人力及时间有限,要求职权介入恐力有未逮。而机关亦欠缺诱因在调解程序中解决纷争。在这种情况下,一方面难以发挥以仲裁程序解决公共工程之途径,另一方面反而减损了调解制度的效能。

三、本次修法之对于调解制度效能的提升以及仲裁程序可能性的提高

承上所述,因96年修法尝试以「先调解后仲裁」提升调解制度解决纷争之效能。惟经过近十年来的实践下,对于具有时效性、专业性工程采购及技术服务采购的争议解决,仍有调整的空间。

为了能够发挥申诉审议委员会的调解机能,本次修法之立法理由即以:「明定采购申诉审议委员会应提出调解建议或调解方案,以发挥调解之功能;另先调解后仲裁之规定,考虑技术服务常与工程之设计、监造及项目管理事项有关,为尽速处理技术服务案件所衍生之履约争议,爰增订技术服务采购亦适用本项规定。」,本法第85条之1第2项新旧条文比较如下:

旧条文:
前项调解属厂商申请者,机关不得拒绝;工程采购经采购申诉审议委员会提出调解建议或调解方案,因机关不同意致调解不成立者,厂商提付仲裁,机关不得拒绝。

新条文:
前项调解属厂商申请者,机关不得拒绝。工程及技术服务采购之调解,采购申诉审议委员会应提出调解建议或调解方案;其因机关不同意致调解不成立者,厂商提付仲裁,机关不得拒绝。

是以本次修法,一方面促使申诉审议委员会能发挥调解效能,要求委员能针对工程及技术服务采购此等涉及高度专业性及时效性之案件,提出争议双方能考虑及接受之调解建议或方案,并希冀机关与厂商能尽量在调解制度下解决争端。二方面也避免过往以「双方差距过大」为由,架空了「先调解后仲裁」的机制。在调解方案必须提出的情况下,更有助于机关及厂商在调解程序中真实、恳切且认真地提出实质主张,并使双方认真看待委员所提出之调解方案。除此之外,本次修法一并考虑申诉委员处理案件之负担,将本法第86条所规定之委员人数上限自25人提升至35人,可见本次修法对于调解效能提升之规划。

小结:
工程采购具有高度专业性、时效性,透过民事法院解决往往耗时冗长,如能以透过具有专业能力之调解委员或是仲裁机构进行调解或仲裁,对于争议的尽速厘清及解决应有帮助。惟自政府采购法91年修法以来,厂商虽可透过申诉审议委员会提起调解或与机关合意进行仲裁。但实际上在机关对于仲裁程序的疑虑,以及申诉审议委员会无法提出调解方案的情况下,厂商往往仅能按传统方式至法院提起冗长的民事诉讼,使得政府采购法促成双方合意以解决纷争之目的差强人意。本次修法要求「工程及技术服务采购之调解,采购申诉审议委员会应提出调解建议或调解方案」,有助于提高申诉审议委员会对于工程及技术争议解决之效能,并增加厂商得以提起仲裁之机会,对于政府采购争端解决应有实质帮助。