2022.07
张凯旋、黃郁婷
《药品管理法》于2019年8月26日通过并于2019年12月1日施行，主要确定了药品上市许可持有人制度、强化了药品研制阶段和上市后的监管、强化了药品的供应保障，为了落实和细化上述制度，需要重新制定《药品管理法实施条例》。2022年5月9日，国家药品监督管理局（下称“药监局”）公布了《中华人民共和国药品管理法实施条例（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。在征求意见结束后，正式版条例将会很快到来，虽然后续出台的正式版可能会对《征求意见稿》有所调整，但药品管理领域将要确立的制度已经基本体现在该版本的《征求意见稿》中。本文将对《征求意见稿》的重点内容予以解读，以管窥将要发展的药品管理领域的新动向，以便相关从业者参考。
一、细化落实药品上市许可持有人制度
《药品管理法》在法律上确定了药品上市许可持有人制度（亦称MAH制度即Marketing Authorization Holder），该制度的主要意义在于药品上市和生产许可的分离，这使得不具备药品生产条件的药品研发机构可以作为药品上市许可持有人，委托符合条件的企业进行生产。《征求意见稿》进一步落实和细化了MAH制度的要求，规定了药品上市许可持有人应当设立独立的质量管理部门、药物警戒部门，配备并向省级药监部门备案专门的质量负责人、质量受权人、药物警戒负责人，履行质量管理、上市放行、药物警戒等职责。
《药品管理法》第38条要求境外MAH应指定境内企业履行MAH的义务并与其共同承担连带责任。《征求意见稿》第44条还规定了境外MAH指定境内代理人的两种方式：一种是境外申请人在药品上市许可批准前指定境内代理人，该代理人在药品注册证书中载明；另一种是先批准药品上市许可，之后境外MAH指定境内代理人并在省级药监部门登记后方可上市销售药品。两种方式的区别在于后者只在省级药监部门登记代理人，而前者需要载明到药品注册证书上，后者变更更加便利，前者则可更直接体现MAH代理人的身份。而对于境外MAH持有多个药品上市许可的，根据《药品生产监督管理办法》第47条的规定，MAH“应当指定一家”境内公司作为其代理人。
二、跨境药品研制和临床试验数据的认可
在跨境药品研制方面，《征求意见稿》第7条将以境内上市为目的境外研制活动纳入法律法规的监管范围，在中国上市的药品，研发地可以在境内也可以在境外。同时，《征求意见稿》第23条规定了药品上市许可申请人在境外取得的临床数据，符合国务院药品监督管理部门规定要求的，也可以用于药品上市许可申请；境外企业在境内进行的国际多中心药物临床试验获得的数据，符合相关要求的，也可以用作上市许可申请。这一规定可以减少药品注册的流程和成本，进而加速药品的上市。
但是，根据《征求意见稿》第22条的规定，在注册申请阶段申请人与药品试制场地应当同属境内或者同属境外，这意味着在境外生产药品的申请人应是境外企业，在境内生产药品的申请人应是境内企业。在境内企业引进境外药品的情形下，只能由国外企业担任申请人，在一定程度上会造成新药品引进的障碍，许可方和被许可方需要通过协议协调双方的责任等问题。
三、鼓励儿童用药和罕见病药的研发
儿童用药目前面临种类少、专用剂型少和供应量不足的问题[1]，《征求意见稿》第28条规定，国家鼓励和支持儿童用药的研发和创新，在审批上予以优先，加快上市进程。同时，对首个批准上市的儿童专用新品种、剂型和规格或增加儿童适应症或用法用量的，给予最长不超过12个月的市场独占期，期间内不批准相同品种上市。
中国因人口基数大，罕见病发病人数约2000万之多[2]，境内罕见病患者面临着缺医少药的问题，在少药的问题上，引进境外药品和鼓励境内药品的研发都可以在一定程度上缓解上述社会问题。对此，《征求意见稿》第29条规定了对罕见病新药，在药品上市许可持有人承诺保障药品供应的情况下，给予最长不超过7年的市场独占期。
四、药品试验数据的保护
国家药监局对于申请人自行取得的试验数据获得许可的药品，在一定的数据保护期内保护该药品的试验数据。《与贸易有关的知识产权协定》第39条规定，应保护“作为批准销售使用新型化学个体制造的药品或农业化学物质产品的条件，需提交通过巨大努力取得的、未披露的试验数据或其他数据”[3]，旧版的《药品管理法实施条例》或其他法律法规并未对此予以落实。《征求意见稿》第40条明确了药品试验数据的保护，并给予上市许可持有人6年的保护期间，在此期间，其他申请人未经同意使用该等数据申请药品上市许可的，药监局将不予许可。
但是，对于纳入药品试验数据保护的药品范畴，《征求意见稿》并未予以明确，仅规定了“部分药品”。对此，药监局2018年4月26日公布的《药品试验数据保护实施办法（暂行）》的征求意见稿进行了规定，包括创新药、创新治疗用生物制品、罕见病治疗药品、儿童专用药和专利挑战成功的药品，但该征求意见稿目前也并未落实。随着本《征求意见稿》规定的药品试验数据保护制度的确立，就需要更加细化的规定予以配合，《药品试验数据保护实施办法（暂行）》也有望正式落实。
五、专利链接制度及仿制药发展的鼓励
药品专利链接制度起源于美国，是指专利审批机关在进行仿制药的审批时，需综合考虑原研药的专利状况，避免造成可能的专利侵权的制度。我国《专利法》（2020年修订）第76条及《药品专利纠纷早期解决机制行政裁决办法》首次规定了药品专利链接制度，而《征求意见稿》第38条则首次在行政法规层面对药品专利链接制度进行了规定，包括药品注册申请期间的专利纠纷解决机制以及在专利申请时须在药品专利信息登记平台登记相关的专利信息。
同时，在鼓励仿制药的研发上，《征求意见稿》第39条规定了仿制药，对首个挑战专利成功并首个获批上市的化学仿制药，给予12个月的市场独占期。上述规定的制度设计在一定程度平衡了原研药专利权人权益的保护和仿制药发展的需求。
除了上述亮点外，《征求意见稿》还对伦理审查（第2条、第19条）、申办者变更（第20条）、处方药和非处方药转换（第26条）和药品网络销售（第82条至第84条）等进行规定，相关规定体现了药品管理制度健全化和国际化的趋势，后续也会有更加细化的配套文件出台，本所会持续关注《征求意见稿》及配套文件立法动态并分享我们的观点和建议。
（作者意见，不代表事务所立场。）
[1] 医保数据告诉你：儿童用药领域竟然存在这些问题，https://www.cn-healthcare.com/articlewm/20200112/content-1082239.html
[2] 中国罕见病发病人数约2000万 应筑牢罕见病防治保障网，ttps://news.cctv.com/2021/05/17/ARTIlJSKifyfsqqYcWLABQ6m210517.shtml
[3] 与贸易有关的知识产权协定，http://ipr.mofcom.gov.cn/zhuanti/law/conventions/wto/trips.html