自驾车法制的十字路口─ 论台湾当前自驾车立法方向与展望(台湾)

2018.3.20
邹镇阳 律师

一、背景

自动驾驶车(无人车)可说是近年当红AI发展领域,无论私有车或是大众运输类型,全球科技业者莫不争相投入相关技术研发,各国亦纷纷展开对自驾车出现的配套法规研拟。自驾车规范的滥觞,主要源于2016年联合国通过允许自动驾驶技术应用于交通运输之《国际道路交通公约》(The Convention on Road Traffic)修正案,现今德国、新加坡等国已经修法允许自驾车在特定条件下上路,美国部分州亦已开放自驾车测试的法规,而联邦层级的自驾车法案亦正于参议院审议中。

反观台湾,对于自驾车相关法规的草案也从2017年开始陆续出现,先是10月时有立法委员联署提出《自动驾驶车辆测试管理条例》草案,科技部亦于11月公告《无人载具科技创新实验条例》草案,另外交通部也一度对外表示正在研拟《自动驾驶车辆申请道路测试作业要点》。然而,这些法规草案的推出,真的有回应台湾发展自驾车需求以及化解社会大众对自驾车上路的疑虑吗?

二、目前台湾自驾车立法草案简析

参照目前有正式公开之《自动驾驶车辆测试管理条例》草案(下称《自驾车条例草案》)与《无人载具科技创新实验条例》草案(下称《无人载具条例草案》),从名称中的「测试」和「实验」,即可见二部草案立法目的均着眼于优先开放自驾车在台湾进行道路测试。除此之外,可以再从以下几点比较两部草案的异同:

() 自动驾驶之定义

在《自驾车条例草案》中,对于自驾车的定义主要参考美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)以及美国汽车工程师学会(SAE)对于自动驾驶车辆的自动程度分级标准而来。简言之,只要有人工智能驾驶系统介入车辆操作控制,即可适用《自驾车条例草案》之规范。而在《无人载具条例草案》中,因该条例规制对象为「无人载具」,即除自驾车外,无人船舶和航空器亦为该法规制范围,故草案在对无人载具的定义上采取运用技术作为判断标准,当一交通工具具备有感测、定位、监控和决策与控制技术时,始得谓该法中之无人载具。

() 申请上路许可要求

因台湾现行规范车辆上路的《公路法》、《道路交通管理处罚条例》及其相关法规,均以要求驾驶人全权负责车辆操控为立法基础,故容许使用自动驾驶系统操控车辆的自驾车,在现行法规下会遭遇车辆安全检测审验和牌照取得的严格限制。因此开放自驾车上路的机会,可谓是台湾自驾车立法的当务之急。

考虑到自驾车与传统车辆并行于道路上兹事体大,二部草案对于自驾车申请上路许可皆定有严格程序要求。《自驾车条例草案》要求自驾车所有人应为上路测试的申请人,其向主管机关申请时须载明测试时间(原则上以6个月为限,必要时可再延长6个月)与测试路段,另申请人除须提出测试所采用的自动驾驶技术说明与安全控制计划外,随车测试人员并应有适任证明,且申请人并应出具投保证明和缴交保证金。而《无人载具条例草案》则要求上路实验前,实验申请人应先向交通目的事业主管机关检具申请书及创新实验计划,其中创新实验计划内须说明实验之范围、期间、参与实验者人数及实验所投入之预算金额,并应检附实验安全性证明、与参与实验者间契约及保险规划等文件。

() 测试进行与完毕后数据应用

就测试的实际进行而言,关键当然在于安全确保及测试结果搜集。在《自驾车条例草案》中,规定有倘行驶测试期间有发生事故,申请人应于7日内向主管机关提出事故报告;而在测试结束后1个月内,实验申请人更须将测试纪录提交主管机关,由主管机关建置的保存与释出机制运用。而在《无人载具条例草案》内,除规范申请人应将实验内容、期间、范围等信息于主管机关网站公布外,亦明定主管机关应建立创新实验安全信息管理机制,让申请人得以电子方式申报相关数据,并强制申请人应通报实验期间以人为方式介入无人载具之控制权次数与原因;此外,该法中同有对事故处理规范之安排,即若有事故发生申请人应立即暂停实验进行调查,主管机关倘认继续实验有风险更得停止该实验继续实施。

至于测试完毕后相关数据的应用,《自驾车条例草案》仅如前提要求主管机关建置测试资料的保存与释出机制,此外并未再以法条有具体指导规划。反之,《无人载具条例草案》则有提及测试完毕后,主管机关应参酌各实验办理情形,以进行相关法规检讨与增修订、提供相关应用服务技术与经营模式改善资源协助等方式,鼓励无人载具之创新发展。

() 归责与免责机制

虽肇事责任可说是社会大众提到无人车最为关切的法律议题,但可惜两部草案对此均未有太多着墨。首先在《自驾车条例草案》中,条文只明定针对《道路交通管理处罚条例》的违反应以自驾车所有人为处罚对象,至于其他法律责任的承担者草案并未厘清。相对在《无人载具条例草案》内,法条则统一抽象规范如有违反任何法律规定时,应以申请人为处罚对象,然而比较特别的是,草案中有明定主管机关得在实验期间排除全部或一部的法规适用,此包括《公路法》、《道路交通管理处罚条例》、《船舶法》及《民用航空法》。由此可见,目前两部草案处理的法律责任主要仅限于行政法规范畴,尚不及于发生事故所衍生的民事赔偿责任及可能的刑事责任。

三、外国立法的借镜

2017年5月,德国领先全球通过全国性自驾车法规修订,完成了既有《道路交通法》(Straßenverkehrsgesetz)的修正,置入有关自动驾驶的新规范。而在2017年9月,美国的《自驾车法案》(Safely Ensuring Lives Future Deployment and Research In Vehicle Evolution Act, SELF DRIVE Act)草案也通过众议院表决,正式进入参议院审议。为提供台湾立法借鉴参考,以下谨就德国新修订《道路交通法》与美国《自驾车法案》草案内容规范重点进行简介。

() 德国《道路交通法》

德国对于《道路交通法》之修订,偏重于引入自动驾驶系统辅助车辆操控,即目前虽然开放上路车辆可以配备自动驾驶功能,但原则上仍需要驾驶人全程对自动驾驶系统进行监控。当自驾系统要求驾驶人接管,或驾驶人自身意识到自驾系统已无法正常发挥功能时,驾驶人负有立即介入接管汽车控制的义务,所以严格来说尚未达到想象上「无人车」的境界。

此外,法规明文要求自驾车上应安装有驾驶数据纪录仪器(类似飞机的「黑盒子」),用以纪录自驾车在各行驶时点究竟是由驾驶人抑或自驾系统操控。尤其当自驾系统遭遇技术障碍,或系统有要求驾驶人介入接手控制车辆时,纪录仪器须一并产生相应数据纪录以作为后续改进参考。至于肇事责任部分,虽然本次修法提高受害者可获得损害赔偿上限至1000万欧元,但仍未对于事故发生后肇事责任归属方式开展新的规划。不过可以想见的是,当有驾驶数据纪录器后,未来该数据纪录内容将会成为追究事故责任时的重要参酌指针,即若数据显示事故发生时是由驾驶人自行驾驶,则驾驶人应当承担较多责任;反之,若是由自驾系统操控车辆,则车商方面应承担较高比例的肇事责任。

() 美国《自驾车法案》

美国的《自驾车法案》草案内容,采取原则性立法方式,即仅先针对无人车的规范构筑原则性的基本架构,再要求相关权责机关在法规通过后一定时间内订定细部规则以补遗。在送进参议院审议的草案内容中,最重要的突破是明定不再以现行车辆安全标准来检验自驾车(如要求车辆必备方向盘、煞车踏板等人为操控车辆必备工具),而要求主管单位应在立法通过2年内订定新的审验标准,并每隔5年重新检视修正。然而除将安全审验标准留在联邦层级外,该法案将自驾车的登记、牌照发行、保险、肇事责任下放各州自行立法规范。

另为安全考虑,目前法案更预计对自驾车数量进行总量管制,初期筹划先开放2万5千辆,并规划在3年后逐步将容许总量开放到10万辆。又顾及自驾车全由计算机系统控制,《自驾车法案》亦强调信息安全的要求,要求业者必须制定书面的资安政策,并监控对系统信息的存取情形。同时该法案亦有要求业者须公开对自驾车使用者的个人资料搜集与处理方式,以响应在数字时代日益受重视的隐私权保护需求。

四、台湾自驾车立法的展望

综观国内外自驾车立法,其实主要涉及层面不外乎车辆审验、上路行驶及肇事归责面向。专就台湾当前两部草案来看,其着重点无非集中于尽速开放自驾车上路行驶测试。以自驾车得以上路为立法优先目标,在现今需要累积巨量道路行驶数据以促进发展的阶段固然正确,惟更重要的问题,毋宁是如何让自驾车上路所取得的数据得以有效被利用。尤其在申请实验场地内测试是一回事,正式融入大众交通路网又是一回事,如何选定能获得具有参考价值信息的道路范围进行测试,并且应如何让从各实验搜集而来的资料于不危害隐私及营业秘密的前提下被有效保存与适当揭露,仍值省思更细致的规范。

而就安全审验层面言,由于涉及技术进展,故标准确实需要与时俱进的更新,但究竟对安全的要求应到什么程度,可能仍有待专家与立法者评估。对此,法律所得规制者,主要应是对审验项目所需要包含的范围进行要求。除了思考配合自驾车特性而放宽对传统车辆必备设备(如方向盘、踏板)的要求外,鉴于信息安全保障对于有运用到数字通讯技术的自驾系统至关重要,将资安保障程度纳入审验标准内,应是值得考虑之选项。

至于大众最关注的肇事归责问题,在法规尚未特别增订处理机制下,主要仍应回归现行法用驾驶人的侵权责任与车商的产品瑕疵责任来界定赔偿责任的归属。只是在驾驶人与自驾系统共同控制车辆的情形下,其中的因果关系应如何有效建立,又驾驶人主观注意程度是否可以降低,均值得再讨论。此间关键,毋宁是判断事发当时究竟时谁在操控车辆,而在现今自驾车多存有驾驶数据纪录的情况下,运用数据解读来厘清责任可以想见是未来归责时的重要参考标准。然近来已有部分新闻传出驾驶人抗议车商对于事故数据的解读结果多为有利于己的解释,在这种车商「球员兼裁判」恐难令案关当事人信服的情形下,法规未来应有必要将数据纪录的揭露与解读做更详尽规范,甚至宜培训公正的第三方担任专业鉴定者。此外,在当前发展阶段,先课予自驾车驾驶者较高注意义务固无可厚非,然而既然要驾驶人共同负责,车商对驾驶人必也先应善尽教学与说明义务,始能为业者转嫁责任建立合理的前提。

台湾基于拥有先进的车用电子与设备制造技术和供应链,其实拥有良好的自驾车展业发展优势,而目前相关法规草案的推出,推动者喊出的口号也都是希望先从法规面突破,让法规成为推动台湾自驾车产业发展的助力。然而,虽然已有立法动静,但通过之日仍遥遥无期。在本文付梓前,科技部又宣称要推出新版《无人驾驶实验条例》草案,虽然尚未见内文,但从相关新闻稿揣测仍是在如何开放上路测试的部分纠结,并未有更进一步开展。在我们陷于泥淖时,世界各国却没有停下脚步。如何终止原地踏步而迈开脚步向前,恐怕是所有处在这自驾车发展十字路口上者所引颈期盼的事。