我国再生水资源的发展-再生水资源发展条例及其子法(台湾)

2017.03.31
洪堃哲 律师
因气候环境变迁及用水量的需求,台湾近年来于冬春之际往往会有旱情发生,甚至须因此采取限水措施。2012年起水利署即有计划推动将营运中的高雄凤山溪污水处理厂、台中福田水资源回收中心、台南安平水资源回收中心,以及兴建中的高雄临海污水处理厂、台南永康水资源回收中心、台中丰原污水处理厂,将生活污水净化后所产生之系统再生水,不排入河海而改用以供应邻近之工业用水,让一滴水可以运用到两次以上,以达到有效利用水资源之目的。2013年11月30日经济部、内政部及高雄市政府签订凤山溪污水处理厂之意向书、2016年8月17日中鼎工程及欣达环工承揽「促进民间参与高雄市凤山溪污水处理厂放流水回收再利用案之兴建、移转、营运(BTO)计划」,并取得特许年限17年的营运权利。福田水资源回收中心则于2015年3月30日由台中市政府与经济部、内政部、交通部签订意向书,计划将再生水用以供应台中港工业区之用水需求。

由于水资源之调度涉及水利法,主管机关为经济部水利署;再生水水源涉及下水道法,主管机关为内政部营建署;污水处理及排放涉及水污染防治法,主管机关为行政院环境保护署,是以再生水之发展将会涉及多个机关、供水及用水端之界面。因此,为增加再生水开发的诱因、整合再生水之开发与利用、促进水资源永续利用,水利署自2013年起开始推动再生水资源发展条例草案。

2015年1月至2015年6月,台湾遭逢几十年来最严重的缺水危机,部分地区甚至进入分区轮流或全区定时停止供水的第三阶段限水措施。终于在2015年12月30日公布施行「再生水资源发展条例」(以下称本法),以推动并规范再生水之开发、供给、使用及管理事项。惟本法施行后,许多涉及强制使用再生水、再生水经营及开发、再生水自用、以及相关技术性子法仍须建立,主管机关嗣于2016年8月至2016年11月间完成相关子法。考虑再生水资源为未来永续经营的重要关键,实有了解我国再生水资源发展条例及其子法之架构:

一、主管机关
由于污水及再生水涉及多个不同机关的权责,自有规范整合之必要。根据再生水资源条例第 2 条规定:「本条例所称主管机关:在中央为经济部;在直辖市为直辖市政府;在县(市)为县(市)政府。」

二、强制使用一定比率再生水
由于我国自来水价格一向低廉,除非有旱情或是急需大量用水之情形,用水端在一般情况下,并不会以再生水作为主要的水源。为增加再生水的使用,本法第4条规定:「应提出用水计划之开发单位,其兴办或变更开发行为位于区域水资源经理基本计划之水源供应短缺之虞地区(以下简称水源供应短缺之虞地区),应依中央主管机关核定之用水计划,使用一定比率之系统再生水。已核定用水计划之开发单位,其兴办或变更开发行为位于水源供应短缺之虞地区,经查核其各年期实际用水情形与用水计划内容差异达一定比率或一定规模者,应提出差异分析报告送中央主管机关审查,并依审查结果调整用水计划内容,使用一定比率之系统再生水。依前二项规定应使用一定比率系统再生水者,如无下水道系统废(污)水、放流水,应依核定用水计划或差异分析报告审查结果,以非系统再生水或其他方式替代之。前三项开发单位使用再生水之适用范围、一定比率、一定规模、替代方式及其他应遵行事项之办法,由中央主管机关会商相关目的事业主管机关定之。」,亦即对于缺水之虞地区,应强制使用一定比率之再生水,以促进再生水之使用并减缓水资源之压力。

而根据子法之规定,经中央主管机关检讨水资源情形,认为目标年之自来水可供应之水量无法满足用水需求时,即属「水源供应短缺之虞地区」。目前并规范以每日3000立方公尺水量之开发作为应使用再生水之基准,规定「新开发用水量每日3000立方公尺」或「已核定但因变更开发行为累计达每日3000立方公尺之增量部分」,如属生活或其他用水,应使用10%再生水;如属工业用水:应使用50%再生水。(再生水条例第4条第1项、水源供应短缺之虞地区使用再生水办法第4、6条)。

除此之外,如实际用水情形与用水计划内容连续三年未达核定用水量70%且差异量平均达每日3000立方公尺,主管机关亦可要求用水单位调整或核减其用水计划原核定之各年度至终期计划用水量或于差异范围内调整一定比率(应低于办法第4条之比率)使用系统再生水代之(再生水条例第4条第2项、办法第5条),以有效调节水资源之运用。

三、奖励再生水开发之诱因
由于再生水开发之建设需要仰赖先期的投资建设,本法亦提供相关奖励之法源依据,以促使再生水经营业、再生水自行使用以及地方政府有诱因进行再生水之开发,大要区分如下:
(1) 无偿使用公共下水道系统之污水或放流水:
自105年8月16日起十年内,除为了提供再生水源所增加之建设、营运或其他必要费用外,政府将无偿提供公共下水道系统之污水或放流水作为再生水经营业或是自行取用之水源。希望能增加使用下水道系统之污水及放流水开发再生水之诱因。
(2) 水源供应短缺之虞地区,中央下水道主管机关优先核定办理该地之公共下水道系统建设及建设补助
再生水水源来自公共下水道系统,如果需要再生水资源之地区,未有完善的下水道建设,能提供之再生水水源将极为有限。是以本法第5条第2项即规定:「水源供应短缺之虞地区之直辖市、县(市)主管机关应积极兴办再生水开发案或依前项规定提供污水或放流水,并得报请中央下水道主管机关,优先核定办理该地区之公共下水道系统建设。」,以确保有充裕之再生水水源。

本法进一步赋予中央主管机关或目的事业主管机关得补助地方政府部分建设费用之法源。针对兴建取水构造物、水处理设施、供水设施及营运管理设施之建设费用,中央及目的事业主管机关应给予补助。如为扶植发展再生水资源及考虑地区水资源情势,中央主管机关及中央下水道主管机关得视个案必要性,报行政院申请项目补助。(本法第6条、中央对直辖市及县市政府再生水开发案建设费用补助办法第3条、第4条)

四、再生水用水安全
为确保再生水之用水安全,以及民众对于再生水之疑虑,本法及相关子法亦针对再生水之使用及水质订立标准,为了确保再生水使用之安全,

(1) 使用限制
本法第7条第1项特别明文规定再生水不得供作「直接食用及食品业、药品业之用水」,以确保再生水不会被人体所涉入,以避免安全疑虑。
(2) 水质标准
本法主管机关于考虑:再生水水质标准应于优于放流水标准、使用观感及与人体接触之健康风险因素考虑下,订立再生水水质标准及使用遵行办法,要求再生水之氢离子浓度指数、浊度、总有机碳、氨氮之容许量。
再生水除了禁止作为直接食用及食品业、药品业之用水外,针对再生水做为生活用水或生活相关之景观、浇灌、清洗、洒水抑制扬尘、冲厕使用时等生活次级用途,为避免细菌滋生,除上开再生水标准外,并增订余氯之最低限值及大肠杆菌群之最大容许量。
(3) 二元管线
考虑再生水之水质标准与一般自来水仍有差异,为了避免误饮误用,再生水水质标准及使用遵行办法第4条特别规定再生水使用于生活及其他用水时,应设置告示标志、再生水管线不得与其他可供饮用水源之管线连接、以及再生水管线应以紫色管线安装并以白色文字标明流体名称及流向。

五、开发案管理与用水整合
再生水利用之困难之处即在于供水与用水之整合,本法明定「供水端」由管理该公共下水道系统之直辖市、县(市)主管机关办理,负责主管:一、再生水开发案及废(污)水或放流水使用之审查、许可、废止、变更。二、再生水开发案兴建及营运之监督、查核。三、再生水经营业之水价核定(再生水条例第8条第1项)。

至于「用水端」则由工业区、加工出口区、科学工业园区、农业科技园区、产业园区等之目的事业主管机关办理:一、区内用水需求整合、分配及其他相关事项之协调。二、区内相关设施配置之审核。(再生水条例第8条第2项)。如果系取自特定园区之专用下水道系统废(污)水或放流水之再生水开发案,由于供水端及用水端相同,则一并由该特定园区目的事业主管机关办理(再生水条例第8条第3项)。

六、再生水经营业
本法及相关子法规范了再生水经营业之筹设限制以及所需要之许可(再生水条例第9条及再生水经营业筹设许可及再生水开发案兴办许可办法),规范再生水经营业所应具有之组织、资本额以及许可程序如下:

本法及子法规定再生水经营业应以公司组织为限,而政府机关得以基金方式运作。又鉴于再生水经营业属长期摊提资金之事业,需具有相当财务基础,是以规定再生水经营业如为股份有限公司其实收资本额不得低于1亿元;如为其他公司组织,资本总额不得低于1亿元。

申请再生水经营,应检具再生水兴建及营运计划书、公司证明文件向地方政府或特定园区目的事业主管机关申请筹设许可,经公告征求程序(政府采购案件或促参案件免再经此程序),取得兴建许可及废污水或放流水使用许可。于兴建许可后始得兴建,并于兴建完成申请查验。只要查验后能依建筑、消防、环保法令取得执照、许可或同意,再生水经营业即可取得营运许可。

七、自行使用之再生水取用
除再生水经营业外,本法也允许「取自下水道系统一定水量以上之废(污)水或放流水,供自行使用之再生水取用」(本法第11条及下水道系统废污水或放流水供自行使用许可申请办法),以增加再生水开发及运用之范围。

再生水取用人应检具再生水使用计划书,叙明其取用水量、使用年限、取水构造物详细图样及说明,向直辖市、县(市)主管机关或特定园区目的事业主管机关申请废(污)水或放流水使用许可。于取水构造物于完成兴建后,取用人应报请直辖市、县(市)主管机关或特定园区目的事业主管机关查验;经查验合格后,始得取用。

惟因少量用水情形对于下水道系统水源之有效利用较无影响,是以本法仅要求取用废(污)水或放流水每日平均300立方公尺以上者方须提出申请。惟对于取用量未达每日平均300立方公尺者,主管机关仍得予以限制或要求其申请许可。

八、再生水经营业与自行取用之管理
为确保主管机关能有效管理再生水经营业及再生水自行取用,本法除规定再生水经营业及再生水自行取用,不适用水利法水利事业兴办相关规定(本法第12条)外,更针对取水构造物、水处理设施与供水设施设计及监造(本法第13条)、设施检查纪录备查及水量申报(本法第15条)、主管机关派员进入检查(本法第16条)、再生水费之计算(再生水条例第14条、再生水经营业收取再生水费计算公式准则)等事项订立规定,以管理再生水经营业及取用案之构造物、设施、水量及收费。

结论:
考虑未来因气候环境变迁及用水量的需求,再生水资源的开发,是台湾永续经营所不可或缺的一环,希冀本法的施行与子法的订立,能够使再生水开发在台湾稳健发展。