台湾有机农业推广的困境与近期法规的因应(台湾)

2017.07.20
郑亦珊 律师
民国(下同)106年5月5日行政院农业委员会(下称农委会)公布有机农业新一期的补助方案-《有机及友善环境耕作补贴要点》(下称补贴要点),大幅放宽补贴对象,将依农产品生产及验证管理法验证通过,生产有机(含转型期)农粮作物之农地都纳入补助范围,并将农委会审认通过之友善环境耕作推广团体登录之农民实际耕作经营之农地(下称友善耕作农地)也纳入补贴对象。

此次补助要点将友善耕作农地纳入补助对象,点出现行有机农业推展所面临的关键问题。以下先从友善耕作与有机农业的发展历史与定义开始,参以仰山文教基金会及农委会分别提出的《有机农业促进条例草案》与《有机农业法草案》,逐步简介台湾有机农业推广的困境与近期法规的因应。

日本殖民台湾之前,本土的农业耕作方式为传统的自然农法,对于自然环境相对友善。日本殖民台湾时期引入农业科学技术,二次大战后随着粮食的需求量增加,各国开始大量使用化学肥料、化学农药和机械化耕作,台湾也跟上此一风潮,带来了高产量、高效率的农业,此时期的农法即所谓的惯行农法。惯行农法对环境、自然生态带来了污染和破坏,因此符合生态永续发展的友善环境耕作方式开始受到注目,此后逐渐出现有机农业的名词。从发展历史来看,有机农业的初衷就是要友善环境来耕作,不再像惯行农法一般使用化学肥料和化学农药。从条文的定义来看,依据106年5月5日制订之《友善环境耕作推广团体审认要点》第二点规定,「机关(构)、学校、法人或团体推广之农法符合下列原则者,得向本会申请审认为友善耕作团体:(一)维护水土资源、生态环境与生物多样性,促进农业友善环境及资源永续利用。(二)农业生产过程不使用合成化学物质、基因改造生物及其产品。」确立友善耕作强调友善环境及资源永续利用、不使用化学产品、基因改造生物及产品的宗旨。现行法规对于有机农业没有明确定义,因此参照《有机农业促进条例草案》第6条第1款与《有机农业法草案》第3条第3款对于有机农业的定义「有机农业:指基于生态平衡及养分循环原理,不施用化学肥料及化学农药,不使用基因改造生物及其产品,进行农作、森林、水产、畜牧等农产品生产之农业。」从上述有机农业与友善耕作法文的定义可以看出,两者都是对惯行农法的反制,企图建立让生态平衡永续发展的农法,强调不使用化学农药、化学肥料和基因改造生物,两者有着相同的定义,属于同样的概念。

既然友善耕作和有机农业有着相同的初衷、定义和概念,且过去农委会的推广方向几乎都以「有机农业」为主要对象的背景之下,为什么这次新公布的补助要点特别将友善耕作农地纳入补助范围呢?

为回答上述问题,先来看台湾有机农业的推广状况。96年《农产品生产及验证管理法》正式将有机农产品纳入法规管理,推广多年以来截至105年底有机农业的种植面积为6,784公顷,占全国农地种植面积的0.8%。虽然相较于亚洲其他国家如日本0.3%、中国0.4%、印度0.4%、越南0.5%、印度尼西亚0.5%、菲律宾0.8%、南韩0.9%,台湾的有机农业的推广情况似乎还算是不错。但从有机农地种植面积的成长率来看,97年至101年间年平均成长率为26%,102年开始有机农业种植面积成长大幅趋缓,年平均成长率只剩3.8%。农粮署对此归纳出几项主要因素(参照农粮署/作者黄仲杰之分析),本文将之分为(1)经济面向(2)检验标准(3)背景环境三个面向进行讨论。背景环境部分,如有机验证基准对于农地及使用水源之重金属含量标准及可用资材限制严格,局限农民经营有机条件,除了农委会之外尚需环保机关共同进行环境监控改善。经济面向的因素,如转型期产量降低,农民收益减少、有机验证及检验费用每年2万至3万6千元、有机通路销售局限等问题,透过政府补贴及采购可以获得舒缓。相较之下检验标准所带来的问题就较为棘手。而此次补助要点将友善耕作农地纳入补助范围,应该是想为「检验标准」带来的有机农业推广困境提出个解套办法。

96年农委会曾想仿效美国,将有机农药残留量放宽为安全值的5%,但因民间的反弹而作罢,目前《农产品生产及验证管理法》第13条规定「有机农产品、农产加工品不得使用化学农药、化学肥料、动物用药品或其他化学品。」规定「不得使用」化学农药,虽未明文规范有机农产品、加工品「不得有化学农药残留」,但98年农委会公布的《有机农产、加工品查处规定与罚款》,却规定有机农产、加工品检出农药或化学添加物残留属违规行为,裁以罚款3至15万元,这就是有机农产品俗称的「零检出」规定。如此的检验标准对消费者而言是有利的,但对于有机农业的发展着实是一大困境。台湾土地狭小,惯行及有机田区经常是混杂的,若邻田施用化学农药随着风、水等飘散到有机田区造成污染,被污染的有机农产品检出微量药物残留,就会导致有机农民因此而遭受处分。这个情况在台湾西部尤其严重,这也是为什么台湾的有机种植区域以东部较多。

如上所述,有机农业与友善耕作是同样的概念,但「零检出」的规范将「为了生态平衡永续经营的有机农业」与「为了确保吃的安全而限制农药、重金属等残留量的食品安全」混在一起了。事实上有机农业与食品安全是两个不同层次的概念,有机农业的目的不是为了让民众吃到没有农药残留的农产品而来,因此大部份的国家虽然都有规定有机农业不可以使用化学农药,但在有机农产品化学农药环境背景值的设定上,如美国为农药残留容许量标准5%为上限,澳洲农药残留容许量标准10%为上限,欧盟和日本虽无明文规定,但也无任何「有机产品中禁用物质残留量必须为零残留」的明文。在台湾容易发生邻田污染的有机农业环境下,「零检出」规范成为有机农业推广停滞很主要的原因,因此在生态永续循环的理念下,另外扶植与有机农业同样理念的「友善耕作」,也不失为解套的办法之一。

针对「检验标准」所带来的有机农业推广困境,《有机农业促进条例草案》与《有机农业法草案》中「有机农业专区」的设置,或许也可带来降低惯行污染有机田的问题:

《有机农业促进条例草案》第9条第1项,「地方主管机关应依地方有机发展长期计划,逐步提出有机农业区之设置开发计划,其规划及建设应符合生态永续之规范,报请中央主管机关核定后实施。」

《有机农业法草案》第6条第1项,「直辖市、县(市)主管机关得视其辖区条件,设置有机农业专业区,并鼓励民间设置。」

其中《有机农业促进条例草案》第9条第2项更进一步规范若于有机农业专区中有妨碍有机生产之行为,得禁止之。此规定将有助于有机农业专区的落实,值得肯定。

再者,《有机农业促进条例草案》第11条第3项提出「有机农地或其生产之农产品受到污染,污染者应负复原及赔偿之责任。」乃系为弥补有机农地受到污染后恐难以进行有机农法,产品无法以有机名义出售所造成的损失,立意良善。惟此条文提出的最大隐忧,恐将是「举证责任」的问题,提出证据证明污染来源就是一大难题。105年行政院农委会动植物防疫检疫局(下称防检局)提出拟建立「农药污染模式」,或许可为这个难题作出个解套。防检局参考美国雾滴飘散软件的作法,以风速、雾滴大小及速度、喷洒高度、温度和相对湿度等为判断因子,建立适合台湾的农药飘散评估模式,判断是否为邻田飘散造成的污染,例如农药残留量及种类、飘散距离等。这个技术若作为有机农业种植的配套,可以课以实施惯行农法的施用化学农药人更多责任,并且可以为有机产品确实受邻田污染而非施用农药提出证据。

无论是民间提出的《有机农业促进条例草案》或是农委会的《有机农业法草案》,虽然都还在研议讨论当中,但都确立未来朝向逐年增加有机农业预算补助,让惯行农法逐步退场的目标。在有机农业背负「零检出」的情况之下,扶植「友善耕作」、设立有机农业专区都不失为解套的办法,然而在保护自然环境的初衷下,有机农产品是否仍需要背负农药或化学添加物「零检出」的使命,是否可以放宽检出背景值,值得讨论。

附带一提的是,曾几何时化学肥料和化学农药因为带来高产量和种植效率,被视为是一种科技进步的展现,时至今日在友善环境的目标之下,取而代之的是非化学合成的有机质堆肥、以具有固氮作用的微生物来增加土壤中氮含量等的微生物肥料,和利用昆虫费洛蒙来诱杀害虫等方式的生物农药。微生物肥料和生物农药无疑是有机农业/友善耕作趋势下的新兴科技,这个新技术的发展让农民在没有化学肥料和化学农药的情况下,可以更有效率的掌握土壤肥沃度和控制病虫害,影响作物的产量和种植效率。因此本文以为可以将此新技术的发展,作为影响有机农业推广的因素之一,与上揭(1)经济面向(2)检验标准(3)背景环境一并列入有机农业/友善耕作发展的影响因素,于推广时一并配套发展。

阙立婷律师

为因应创新事业之蓬勃发展与经济转型之挑战需求,经济部于104年引进「闭锁性股份有限公司」制度,赋予企业自治空间。惟因现行公司法制度多为大公司设计,对我国大多数之中小企业而言,管制程度过高而束缚过多。且近年来部分企业亦生公司治理争议,为求募资便捷及经营弹性,并兼顾股东权益保障及主管机关之监督。经济部、法律学者组成之民间修法委员会(下称「修法委员会」)多方研究并次讨论现行公司法之修正,于106年4月公告公司法修正草案,主要修法方向为:一、新创事业希望速推之事项,优先推动。 二、维持闭锁公司专节,给予微型企业创业者更大运作弹性。 三、充分考虑公发、非公发公司规模不同,分别有不同的规范。 四、适度法规松绑,但不逸脱基本法制规范,保障交易安全。 五、重大影响公司治理之事项,强化公司治理 。由于修正篇幅之大,且多数草案内容包含经济部及修法委员会修正版本,本文以下就作者认为总则篇及股份有限公司章节、外国公司章节及登记章节之重要草案内容,如草案内容系由修法委员会单独提出,或与经济部内容不同时,本文将单独列出,或并陈修法委员会及经济部修正草案,一并介绍 :

一、总则
1. 废除外国公司认许制度,外国公司于法令限制内,与我国公司有同一之权利能力,惟仍需办理分公司登记,始得于我国境内营业。(草案第4条、第371条)
2. 投资总额、公司资金贷与及保证人之限制:
(1) 投资总额不得超过公司实收股本百分之四十:现行法规定,所有公司(无论是否为公开发行公司),除公司系以投资为专业或公司章程另有规定或经股东同意之程序解除限制,其投资总额均不得超过公司实收股本百分之四十。草案第13条第2项修改为,限公开发行股票之公司,始受到实收股本百分之四十之规定。
(2) 资金贷与之限制:现行法规定,所有公司除非符合法定要件(例如有业务往来,或有短期融资必要),否则公司之资金不得贷与股东或任何他人。草案第15条予以松绑,限公开发行股票公司始有资金贷与限制。
(3) 担任保证人之限制:现行法规定,所有公司除非依法律或依章程规定外,不得担任保证人。草案第16条修正为,限公开发行股票之公司始有限制。
3. 会计师查核签证:修法委员会建议在搭配电子信息平台下(后述),即便属于未达实收资本额3000万元之企业(此为现行法规定财报应经签证之标准),若企业规模(员工人数、总资产、营业额等)连续两个会计年度达其中两项为大规模之指标时,且其从属公司为公开发行公司时,该公司之财报亦须经会计师签证。(草案第20条,修法委员会建议条文及理由参照)
4. 公司得设立公司秘书:为提升公司治理质量,并协助独立董事取得关键信息,修法委员会于草案建议增订公司秘书职位。此为依公司法第29条经董事会选任之经理人,为董事会之幕僚单位,草案并同时规定公司秘书应具备之资格及职权。(草案第29条之1草案,修法委员会建议修正理由参照)

二、股份有限公司
1. 增订政府或法人股东一人所组织之股份有限公司,得不置三人以上董事,仅设一名即可,且可不设置监察人。(草案第128条之1)
2. 增订股份有限公司可实行无票面金额股,且其股票之发行价格不受限制。(草案第129条第3款、第140条)
3. 增订股份有限公司可于章程订定复数表决权、否决权特别股,限制特别股转让、转换成普通股之股数、方法或当选董监事之限制。惟公开发行公司不予适用。(草案第157条)
4. 删除发起人之股份转让限制(草案第163条)。
5. 股份自由转让限制之调整(草案第163条):
(1) 股份除公司法有规定外(公司法第157条、第356条特别股之转让),不得限制转让。(经济部修正条文)
(2) 公司得以章程订定转让股份之限制,惟公开发行公司不予适用。(修法委员会建议条文)
(3) 股份之转让未将受让人记载于股东名簿者,不生转让之效力。(草案第165条,修法委员会建议条文)
6. 公司可收买自己之股份,作为发给员工之酬劳。(草案第167条)
7. 代表公司之董事,应将股东名簿、实质受益人信息备置于主管机关设置之电子登记平台。(草案第169条,修法委员会建议条文)
8. 公司应设董事至少1人,公开发行公司不得少于5人。(草案第192条草案,修法委员会建议条文)。
9. 非公开发行公司得依章程规定不设置监察人,未设置监察人者,不适用公司法监察人之规定。(草案第216条,修法委员会建议条文)
10. 非公开发行公司亦得私募转换公司债及附认股权公司债,惟应经股东会决议。公开发行公司如证券主管机关另有规定者,从其规定。(草案第248条第2项、第248条之1)

三、外国公司:
1. 如前述,废除外国公司认许制度,修正为外国公司分公司登记。(草案第4条、第371条)
2. 外国分公司亦准用本国公司之相关规定,例如第7条营业资金经会计师查核签证、第26条清算中得暂为营业等规定。(草案第377条)

四、登记:
1. 中央主管机关应设置电子登记平台,就公司法应为登记或公告事项,公司得以电子方式登载。(草案第388条,修法委员会建议条文)。
2. 公司应设置登记专责人员办理公司登记事项,登记人员明知而登记与事实不符之事项或提供不实登记文件,将处以刑责。(草案第388条之1,修法委员会建议条文。
3. 任何人得至电子平台查阅公司登记事项,包含会计师查核签证之财务报表。(草案第393条,修法委员会建议条文)

五、小结及代结论:
1. 现行公司法强制规定股份有限公司需由三董一监组成,修法委员会提案废除非公开发行公司董事改为1人以上,且可不设监察人。本文认为应可无须限制非公开发行公司之董事人数,惟公司仍应设有监察人执行公司法第218条监督权限,以保障股东权益并对执行业务董事为监督。对照修法委员会修正理由,修法委员会或许系将公司监督之职责由未执行业务之董事负责,并由新引进之公司秘书制度协助。惟公司秘书为新制度,如何于国内运作尚待讨论,本文仍不建议公司可不设监察人。
2. 因乐升案许金龙透过实质受益人之身分,藉由人头掏空公司,暴露出现行法规对于实质受益人管制之不足,故修法委员会明确于修正理由指出如将实质受益人数据建置于信息平台,可能即能避免该弊案发生。且因电子平台在其他国家实行成效卓著,故提出建议由主管机关设置电子登记平台(即一般所述E化平台),由公司对于应登记之事项登载于该平台,并对真实性及时效性负责,分阶段实施。惟修法委员会于暂停与经济部合作之声明稿指出,经济部立场为拒绝公司登记E化平台 。对此,经济部商业司司长表示因E化平台牵涉专责登记人员、财报公开、股东名簿上传以及公司秘书等等,意见分歧,会在公听会上持续听取大众意见 。
3. 对此,本文认为就公司登记事项建置电子平台,可提升登记效率及信息透明度等,应为未来公司法修正之方向,且因现行许多持股人均为人头,股东名簿之记载并无实益,本文亦赞同公司应将股东之实质受益人信息记载于股东名簿,并备置于电子登记平台(第169条甲案参照),亦赞同应将经会计师查核签证之财报予以上传至电子登记平台。惟本文些许浅见认为:
(1) 对于非从事公司法相关业务之民众而言,对于公司登记事项尚不熟稔,修法委员会所提草案赋予公司登记专责人员刑事责任,将可能无人愿意承担该项工作。如要使公司聘雇专门职业人员从事登记事项,又将使公司负担过高之成本,故就公司登记专责人员,以及修法委员会提议由公司秘书职权办理公司登记之相关事项部分,可再多方讨论。
(2) 现行修法委员会草案订定,公司上传经签证之财务报告,可供任何人查阅,可能将造成公司执行业务董事、经理人或股东之疑虑。故电子平台公开之范围,或可得查阅之对象部分,可再多方讨论。