2017.07.20
鄭亦珊 律師
民國(下同)106年5月5日行政院農業委員會(下稱農委會)公布有機農業新一期的補助方案－《有機及友善環境耕作補貼要點》(下稱補貼要點)，大幅放寬補貼對象，將依農產品生產及驗證管理法驗證通過，生產有機（含轉型期）農糧作物之農地都納入補助範圍，並將農委會審認通過之友善環境耕作推廣團體登錄之農民實際耕作經營之農地(下稱友善耕作農地)也納入補貼對象。
此次補助要點將友善耕作農地納入補助對象，點出現行有機農業推展所面臨的關鍵問題。以下先從友善耕作與有機農業的發展歷史與定義開始，參以仰山文教基金會及農委會分別提出的《有機農業促進條例草案》與《有機農業法草案》，逐步簡介台灣有機農業推廣的困境與近期法規的因應。
日本殖民台灣之前，本土的農業耕作方式為傳統的自然農法，對於自然環境相對友善。日本殖民台灣時期引入農業科學技術，二次大戰後隨著糧食的需求量增加，各國開始大量使用化學肥料、化學農藥和機械化耕作，台灣也跟上此一風潮，帶來了高產量、高效率的農業，此時期的農法即所謂的慣行農法。慣行農法對環境、自然生態帶來了汙染和破壞，因此符合生態永續發展的友善環境耕作方式開始受到注目，此後逐漸出現有機農業的名詞。從發展歷史來看，有機農業的初衷就是要友善環境來耕作，不再像慣行農法一般使用化學肥料和化學農藥。從條文的定義來看，依據106年5月5日制訂之《友善環境耕作推廣團體審認要點》第二點規定，「機關（構）、學校、法人或團體推廣之農法符合下列原則者，得向本會申請審認為友善耕作團體：（一）維護水土資源、生態環境與生物多樣性，促進農業友善環境及資源永續利用。（二）農業生產過程不使用合成化學物質、基因改造生物及其產品。」確立友善耕作強調友善環境及資源永續利用、不使用化學產品、基因改造生物及產品的宗旨。現行法規對於有機農業沒有明確定義，因此參照《有機農業促進條例草案》第6條第1款與《有機農業法草案》第3條第3款對於有機農業的定義「有機農業：指基於生態平衡及養分循環原理，不施用化學肥料及化學農藥，不使用基因改造生物及其產品，進行農作、森林、水產、畜牧等農產品生產之農業。」從上述有機農業與友善耕作法文的定義可以看出，兩者都是對慣行農法的反制，企圖建立讓生態平衡永續發展的農法，強調不使用化學農藥、化學肥料和基因改造生物，兩者有著相同的定義，屬於同樣的概念。
既然友善耕作和有機農業有著相同的初衷、定義和概念，且過去農委會的推廣方向幾乎都以「有機農業」為主要對象的背景之下，為什麼這次新公布的補助要點特別將友善耕作農地納入補助範圍呢？
為回答上述問題，先來看台灣有機農業的推廣狀況。96年《農產品生產及驗證管理法》正式將有機農產品納入法規管理，推廣多年以來截至105年底有機農業的種植面積為6,784公頃，占全國農地種植面積的0.8%。雖然相較於亞洲其他國家如日本0.3%、中國0.4%、印度0.4%、越南0.5%、印尼0.5%、菲律賓0.8%、南韓0.9%，台灣的有機農業的推廣情況似乎還算是不錯。但從有機農地種植面積的成長率來看，97年至101年間年平均成長率為26%，102年開始有機農業種植面積成長大幅趨緩，年平均成長率只剩3.8%。農糧署對此歸納出幾項主要因素(參照農糧署/作者黃仲杰之分析)，本文將之分為(1)經濟面向(2)檢驗標準(3)背景環境三個面向進行討論。背景環境部分，如有機驗證基準對於農地及使用水源之重金屬含量標準及可用資材限制嚴格，侷限農民經營有機條件，除了農委會之外尚需環保機關共同進行環境監控改善。經濟面向的因素，如轉型期產量降低，農民收益減少、有機驗證及檢驗費用每年2萬至3萬6千元、有機通路銷售侷限等問題，透過政府補貼及採購可以獲得舒緩。相較之下檢驗標準所帶來的問題就較為棘手。而此次補助要點將友善耕作農地納入補助範圍，應該是想為「檢驗標準」帶來的有機農業推廣困境提出個解套辦法。
96年農委會曾想仿效美國，將有機農藥殘留量放寬為安全值的5%，但因民間的反彈而作罷，目前《農產品生產及驗證管理法》第13條規定「有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品。」規定「不得使用」化學農藥，雖未明文規範有機農產品、加工品「不得有化學農藥殘留」，但98年農委會公布的《有機農產、加工品查處規定與罰鍰》，卻規定有機農產、加工品檢出農藥或化學添加物殘留屬違規行為，裁以罰鍰3至15萬元，這就是有機農產品俗稱的「零檢出」規定。如此的檢驗標準對消費者而言是有利的，但對於有機農業的發展著實是一大困境。台灣土地狹小，慣行及有機田區經常是混雜的，若鄰田施用化學農藥隨著風、水等飄散到有機田區造成污染，被汙染的有機農產品檢出微量藥物殘留，就會導致有機農民因此而遭受處分。這個情況在台灣西部尤其嚴重，這也是為什麼台灣的有機種植區域以東部較多。
如上所述，有機農業與友善耕作是同樣的概念，但「零檢出」的規範將「為了生態平衡永續經營的有機農業」與「為了確保吃的安全而限制農藥、重金屬等殘留量的食品安全」混在一起了。事實上有機農業與食品安全是兩個不同層次的概念，有機農業的目的不是為了讓民眾吃到沒有農藥殘留的農產品而來，因此大部份的國家雖然都有規定有機農業不可以使用化學農藥，但在有機農產品化學農藥環境背景值的設定上，如美國為農藥殘留容許量標準5%為上限，澳洲農藥殘留容許量標準10%為上限，歐盟和日本雖無明文規定，但也無任何「有機產品中禁用物質殘留量必須為零殘留」的明文。在台灣容易發生鄰田汙染的有機農業環境下，「零檢出」規範成為有機農業推廣停滯很主要的原因，因此在生態永續循環的理念下，另外扶植與有機農業同樣理念的「友善耕作」，也不失為解套的辦法之一。
針對「檢驗標準」所帶來的有機農業推廣困境，《有機農業促進條例草案》與《有機農業法草案》中「有機農業專區」的設置，或許也可帶來降低慣行汙染有機田的問題：
《有機農業促進條例草案》第9條第1項，「地方主管機關應依地方有機發展長期計畫，逐步提出有機農業區之設置開發計畫，其規劃及建設應符合生態永續之規範，報請中央主管機關核定後實施。」
《有機農業法草案》第6條第1項，「直轄市、縣（市）主管機關得視其轄區條件，設置有機農業專業區，並鼓勵民間設置。」
其中《有機農業促進條例草案》第9條第2項更進一步規範若於有機農業專區中有妨礙有機生產之行為，得禁止之。此規定將有助於有機農業專區的落實，值得肯定。
再者，《有機農業促進條例草案》第11條第3項提出「有機農地或其生產之農產品受到污染，污染者應負復原及賠償之責任。」乃係為彌補有機農地受到汙染後恐難以進行有機農法，產品無法以有機名義出售所造成的損失，立意良善。惟此條文提出的最大隱憂，恐將是「舉證責任」的問題，提出證據證明汙染來源就是一大難題。105年行政院農委會動植物防疫檢疫局(下稱防檢局)提出擬建立「農藥污染模式」，或許可為這個難題作出個解套。防檢局參考美國霧滴飄散軟體的作法，以風速、霧滴大小及速度、噴灑高度、溫度和相對濕度等為判斷因子，建立適合台灣的農藥飄散評估模式，判斷是否為鄰田飄散造成的污染，例如農藥殘留量及種類、飄散距離等。這個技術若作為有機農業種植的配套，可以課以實施慣行農法的施用化學農藥人更多責任，並且可以為有機產品確實受鄰田污染而非施用農藥提出證據。
無論是民間提出的《有機農業促進條例草案》或是農委會的《有機農業法草案》，雖然都還在研議討論當中，但都確立未來朝向逐年增加有機農業預算補助，讓慣行農法逐步退場的目標。在有機農業背負「零檢出」的情況之下，扶植「友善耕作」、設立有機農業專區都不失為解套的辦法，然而在保護自然環境的初衷下，有機農產品是否仍需要背負農藥或化學添加物「零檢出」的使命，是否可以放寬檢出背景值，值得討論。
附帶一提的是，曾幾何時化學肥料和化學農藥因為帶來高產量和種植效率，被視為是一種科技進步的展現，時至今日在友善環境的目標之下，取而代之的是非化學合成的有機質堆肥、以具有固氮作用的微生物來增加土壤中氮含量等的微生物肥料，和利用昆蟲費洛蒙來誘殺害蟲等方式的生物農藥。微生物肥料和生物農藥無疑是有機農業/友善耕作趨勢下的新興科技，這個新技術的發展讓農民在沒有化學肥料和化學農藥的情況下，可以更有效率的掌握土壤肥沃度和控制病蟲害，影響作物的產量和種植效率。因此本文以為可以將此新技術的發展，作為影響有機農業推廣的因素之一，與上揭(1)經濟面向(2)檢驗標準(3)背景環境一併列入有機農業/友善耕作發展的影響因素，於推廣時一併配套發展。
闕立婷律師
為因應創新事業之蓬勃發展與經濟轉型之挑戰需求，經濟部於104年引進「閉鎖性股份有限公司」制度，賦予企業自治空間。惟因現行公司法制度多為大公司設計，對我國大多數之中小企業而言，管制程度過高而束縛過多。且近年來部分企業亦生公司治理爭議，為求募資便捷及經營彈性，並兼顧股東權益保障及主管機關之監督。經濟部、法律學者組成之民間修法委員會（下稱「修法委員會」）多方研究並次討論現行公司法之修正，於106年4月公告公司法修正草案，主要修法方向為：一、新創事業希望速推之事項，優先推動。 二、維持閉鎖公司專節，給予微型企業創業者更大運作彈性。 三、充分考量公發、非公發公司規模不同，分別有不同的規範。 四、適度法規鬆綁，但不逸脫基本法制規範，保障交易安全。 五、重大影響公司治理之事項，強化公司治理 。由於修正篇幅之大，且多數草案內容包含經濟部及修法委員會修正版本，本文以下就作者認為總則篇及股份有限公司章節、外國公司章節及登記章節之重要草案內容，如草案內容係由修法委員會單獨提出，或與經濟部內容不同時，本文將單獨列出，或並陳修法委員會及經濟部修正草案，一併介紹 ：
一、總則
1. 廢除外國公司認許制度，外國公司於法令限制內，與我國公司有同一之權利能力，惟仍需辦理分公司登記，始得於我國境內營業。（草案第4條、第371條）
2. 投資總額、公司資金貸與及保證人之限制：
(1) 投資總額不得超過公司實收股本百分之四十：現行法規定，所有公司（無論是否為公開發行公司），除公司係以投資為專業或公司章程另有規定或經股東同意之程序解除限制，其投資總額均不得超過公司實收股本百分之四十。草案第13條第2項修改為，限公開發行股票之公司，始受到實收股本百分之四十之規定。
(2) 資金貸與之限制：現行法規定，所有公司除非符合法定要件（例如有業務往來，或有短期融資必要），否則公司之資金不得貸與股東或任何他人。草案第15條予以鬆綁，限公開發行股票公司始有資金貸與限制。
(3) 擔任保證人之限制：現行法規定，所有公司除非依法律或依章程規定外，不得擔任保證人。草案第16條修正為，限公開發行股票之公司始有限制。
3. 會計師查核簽證：修法委員會建議在搭配電子資訊平台下（後述），即便屬於未達實收資本額3000萬元之企業（此為現行法規定財報應經簽證之標準），若企業規模（員工人數、總資產、營業額等）連續兩個會計年度達其中兩項為大規模之指標時，且其從屬公司為公開發行公司時，該公司之財報亦須經會計師簽證。（草案第20條，修法委員會建議條文及理由參照）
4. 公司得設立公司秘書：為提升公司治理品質，並協助獨立董事取得關鍵資訊，修法委員會於草案建議增訂公司秘書職位。此為依公司法第29條經董事會選任之經理人，為董事會之幕僚單位，草案並同時規定公司秘書應具備之資格及職權。（草案第29條之1草案，修法委員會建議修正理由參照）
二、股份有限公司
1. 增訂政府或法人股東一人所組織之股份有限公司，得不置三人以上董事，僅設一名即可，且可不設置監察人。（草案第128條之1）
2. 增訂股份有限公司可採行無票面金額股，且其股票之發行價格不受限制。（草案第129條第3款、第140條）
3. 增訂股份有限公司可於章程訂定複數表決權、否決權特別股，限制特別股轉讓、轉換成普通股之股數、方法或當選董監事之限制。惟公開發行公司不予適用。（草案第157條）
4. 刪除發起人之股份轉讓限制（草案第163條）。
5. 股份自由轉讓限制之調整（草案第163條）：
(1) 股份除公司法有規定外（公司法第157條、第356條特別股之轉讓），不得限制轉讓。（經濟部修正條文）
(2) 公司得以章程訂定轉讓股份之限制，惟公開發行公司不予適用。（修法委員會建議條文）
(3) 股份之轉讓未將受讓人記載於股東名簿者，不生轉讓之效力。（草案第165條，修法委員會建議條文）
6. 公司可收買自己之股份，作為發給員工之酬勞。（草案第167條）
7. 代表公司之董事，應將股東名簿、實質受益人資訊備置於主管機關設置之電子登記平台。（草案第169條，修法委員會建議條文）
8. 公司應設董事至少1人，公開發行公司不得少於5人。（草案第192條草案，修法委員會建議條文）。
9. 非公開發行公司得依章程規定不設置監察人，未設置監察人者，不適用公司法監察人之規定。（草案第216條，修法委員會建議條文）
10. 非公開發行公司亦得私募轉換公司債及附認股權公司債，惟應經股東會決議。公開發行公司如證券主管機關另有規定者，從其規定。（草案第248條第2項、第248條之1）
三、外國公司：
1. 如前述，廢除外國公司認許制度，修正為外國公司分公司登記。（草案第4條、第371條）
2. 外國分公司亦準用本國公司之相關規定，例如第7條營業資金經會計師查核簽證、第26條清算中得暫為營業等規定。（草案第377條）
四、登記：
1. 中央主管機關應設置電子登記平台，就公司法應為登記或公告事項，公司得以電子方式登載。（草案第388條，修法委員會建議條文）。
2. 公司應設置登記專責人員辦理公司登記事項，登記人員明知而登記與事實不符之事項或提供不實登記文件，將處以刑責。（草案第388條之1，修法委員會建議條文。
3. 任何人得至電子平台查閱公司登記事項，包含會計師查核簽證之財務報表。（草案第393條，修法委員會建議條文）
五、小結及代結論：
1. 現行公司法強制規定股份有限公司需由三董一監組成，修法委員會提案廢除非公開發行公司董事改為1人以上，且可不設監察人。本文認為應可無須限制非公開發行公司之董事人數，惟公司仍應設有監察人執行公司法第218條監督權限，以保障股東權益並對執行業務董事為監督。對照修法委員會修正理由，修法委員會或許係將公司監督之職責由未執行業務之董事負責，並由新引進之公司秘書制度協助。惟公司秘書為新制度，如何於國內運作尚待討論，本文仍不建議公司可不設監察人。
2. 因樂陞案許金龍透過實質受益人之身分，藉由人頭掏空公司，暴露出現行法規對於實質受益人管制之不足，故修法委員會明確於修正理由指出如將實質受益人資料建置於資訊平台，可能即能避免該弊案發生。且因電子平台在其他國家實行成效卓著，故提出建議由主管機關設置電子登記平台（即一般所述E化平台），由公司對於應登記之事項登載於該平台，並對真實性及時效性負責，分階段實施。惟修法委員會於暫停與經濟部合作之聲明稿指出，經濟部立場為拒絕公司登記E化平台 。對此，經濟部商業司司長表示因E化平台牽涉專責登記人員、財報公開、股東名簿上傳以及公司秘書等等，意見分歧，會在公聽會上持續聽取大眾意見 。
3. 對此，本文認為就公司登記事項建置電子平台，可提升登記效率及資訊透明度等，應為未來公司法修正之方向，且因現行許多持股人均為人頭，股東名簿之記載並無實益，本文亦贊同公司應將股東之實質受益人資訊記載於股東名簿，並備置於電子登記平台（第169條甲案參照），亦贊同應將經會計師查核簽證之財報予以上傳至電子登記平台。惟本文些許淺見認為：
(1) 對於非從事公司法相關業務之民眾而言，對於公司登記事項尚不熟稔，修法委員會所提草案賦予公司登記專責人員刑事責任，將可能無人願意承擔該項工作。如要使公司聘僱專門職業人員從事登記事項，又將使公司負擔過高之成本，故就公司登記專責人員，以及修法委員會提議由公司秘書職權辦理公司登記之相關事項部分，可再多方討論。
(2) 現行修法委員會草案訂定，公司上傳經簽證之財務報告，可供任何人查閱，可能將造成公司執行業務董事、經理人或股東之疑慮。故電子平台公開之範圍，或可得查閱之對象部分，可再多方討論。