2019.3.15
伍涵筠 律師
所謂程序重開之申請，係指依照行政程序法第128條規定，行政處分如於法定救濟期間經過後，如符合該條項之法定要件者，該行政處分之相對人或利害關係人得向原處分機關申請撤銷、廢止或變更之程序。
本文欲探討者，係依照行政程序法第128條規定，申請程序重開後，針對原處分機關之回應，實務上可行之救濟方式為何。以下謹整理可能情形及相關見解供參考。
壹、 行政機關如拒絕重新審查，並單純予以駁回，該駁回之決定仍屬行政處分，申請人對此可提起救濟
有關行政程序重開之進行，原處分行政機關之決定可分為兩階段，第一階段係就重開之申請，判斷是否准許；第二階段則係如認該申請符合行政程序法第128條之要件，並准許重開後，對於原處分應撤銷、廢止、變更或仍維持原處分所為之決定。
針對第一階段是否准許程序重開，嘗有行政機關認為如就重開之申請，僅做成單純駁回之通知並未重啟審查，或回覆內容僅係重申原處分之意旨，則該通知或回覆僅屬單純事實之陳述與說明，並非對具體事件之請求有所准駁，故並非行政處分，申請人尚不得據此提起救濟云云。
惟依照相關學說及實務見解可知，原處分機關縱使未重新審查原處分內容，而僅於程序上拒絕重開，其拒絕重開之決定既影響申請人之權益，該程序上之決定仍屬於行政程序法第92條所定之行政處分，申請人如對之不服，仍可提起相關之行政救濟。
此可參考最高行政法院判決99年度判字第477號：「原處分機關對當事人重新進行行政程序之申請，雖僅重申原行政處分意旨，即所謂之『重覆處置』，此一決定雖非實體法之決定，但其內容係拒絕重新進行行政程序，為程序上決定，當事人如對之不服，自得提起行政救濟。經查上訴人系爭請求書，係依行政程序法第128條之規定，請求被上訴人重新進行行政程序，而被上訴人系爭函，雖僅重申原行政處分（即免職核定處分）已確定之意旨，但既係拒絕上訴人申請重新進行行政程序之程序上決定，影響上訴人權益，自屬一行政處分，而容許上訴人提起行政救濟。」類似見解亦可參最高行政法院判決106年度判字第304號判決。
貳、 行政機關如准許程序重開，但仍認為原處分正當者而駁回申請，並維持原處分，申請人對行政機關之決定如有不服亦可提起救濟
承上說明，行政機關於第一階段如認申請程序重開符合法定要件，並進入第二階段重新審查者，行政機關可能作成撤銷、廢止、變更原處分之決定，亦有可能認為原處分正當而維持之；惟不論行政機關為何種決定，該決定均屬行政處分，申請人如有不服，對於該決定皆有行政爭訟權。類似見解可參臺北高等行政法院91年度訴字第1944號判決或臺北高等行政法院92年度訴字第2510號判決[1]。
參、 訴願機關如認為原行政處分有程序重開之必要，亦應有權得就原行政處分自為變更，以避免申請人於反覆的程序中重複相同之訴願程序
是以，就程序重開之申請，不論行政機關是否為實質之審駁，申請人皆得提起救濟。然假若申請人據以提起訴願，經訴願機關認該程序重開之申請依法有據，並做成發回原處分機關之訴願決定時，如原處分機關並未遵照訴願決定內容，而仍做成駁回之行政處分時，申請人理論上雖仍得就該駁回之行政處分再度提起訴願等行政救濟程序，惟仍無法避免原處分機關以此種消極方式拒予處理，並使申請人落入駁回、訴願、再駁回、再訴願等往復程序之可能。
按訴願法第81條第1項規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分」，亦即類似上述情形之解套方法，早已明定於訴法，訴願機關對於原處分機關之處分內容，除可撤銷其全部或一部外，亦有權自為變更原行政處分之決定，而非僅有發回原處分機關一途。
此亦可參考學者[2]見解，對於原處分機關重為處分時不遵守先前訴願決定之情形，亦認為「受理訴願機關對再次訴願所作決定，不宜又撤銷發回，應自為決定，至少主文中應指明為特定內容之處分，否則『行政一體』及訴願救濟之功能皆蕩然無存。」
實務上訴願機關逕為變更決定之情形固然罕見，然於原處分機關顯未遵照訴願意旨為處分之情形下，訴願機關宜自為決定，以祈達到實質上行政救濟之作用，否則將使訴願人於反覆的程序中重複相同之訴願程序，無從向行政法院提起訴訟，亦無從確立其權益之存否，反有違訴願救濟之旨。
[1] 上述判決經檢索司法院網站皆未有第三審判決，故應可認定此為終局確定判決。
[2] 吳庚, 《行政爭訟法論》, 353頁, 2005。