兩岸關係條例第9-11區別對待在大陸設籍或領用大陸護照者未違憲法平等原則(台灣)

施昭邑 律師

台北高等行政法院於109年6月3日作成108年度訴字第1714號判決(下稱「本號判決」),表示兩岸關係條例第9條之1區別對待在大陸設籍或領用大陸護照者與其他雙重國籍之國民權利義務,未違反憲法第7條平等原則。

本號判決事實為,原告為中華民國國民並在臺灣地區設有戶籍、領有國民身分證,先前以大陸地區人民身分來臺觀光,嗣後因疾病而向內政部移民署申請延長來臺觀光停留期間。移民署查得原告在臺灣亦設有戶籍,因而依據「廢止臺灣地區人民身分及戶籍作業要點」第4點規定,通知被告(即臺北市萬華區戶政事務所)廢止原告在臺灣地區之戶籍。其後,被告審認原告已在大陸地區設有戶籍且領用大陸地區護照,故依據戶籍法第48條之1第6款規定,逕為廢止原告戶籍登記並經內政部簽准(原處分1),被告並通知原告配偶。被告另依據戶籍法第24條、第48條之1第6款及第62條第1項等規定,委託財團法人海峽交流基金會通知原告已逕為辦理廢止其在臺灣地區之戶籍登記,並請其繳還國民身分證(原處分2,與原處分1合稱「原處分」)。原告不服原處分,提起訴願後,分別經訴願機關以無理由駁回訴願及不受理決定。原告遂提起行政訴訟。

本號判決指出,憲法第7條所明定之平等原則,係指實質上之平等。立法機關基於憲法之價值體系自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。關於兩岸事務,憲法增修條文第11條規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」臺灣地區與大陸地區人民關係條例第9條之1規定(下稱「系爭規定」):「(第1項)臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。(第2項)違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者,除經有關機關認有特殊考量必要外,喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利,並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記;但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務,不因而喪失或免除。(第3項)本條例修正施行前,臺灣地區人民已在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者,其在本條例修正施行之日起6個月內,註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向內政部提出相關證明者,不喪失臺灣地區人民身分。」,立法理由為:「為避免產生臺灣地區人民在大陸地區設籍或領用大陸地區護照形成雙重身份,造成權利義務重疊或衝突情事,參照國際間係以單一戶籍為常態,為利行政管理之需,並基於維護國家安全及利益之考量,爰於第1項及第2項明定臺灣地區人民不得在大陸地區設籍或領用大陸地區護照,除經有關機關認有特殊考量必要外,違者喪失臺灣地區人民身份及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利,但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務,不因而喪失或免除,以期明確界定其身份,並避免臺灣地區人民藉取得大陸地區人民身份,作為規避其在臺義務及責任(例如兵役、納稅、法律義務、司法制裁等)之原因。」

本號判決進而表示,觀察系爭規定之立法理由,可知立法者係鑑於目前兩岸之政府體制存有本質上之重大差異,我國政府之民主體制固應對各種不同之意見及多元之價值觀均予兼容並蓄,但亦不應容許任何個人或團體藉由民主機制之運作與手段之行使,而戕害我國憲法民主制度所蘊含之核心內涵與價值。考量兩岸目前處於對立且分治之狀態,且對民主價值理念之維繫與堅持存在極大落差。選舉、罷免、創制、複決等參政權涉及公民意志之形成與維繫自由民主憲政秩序。領取護照及設定戶籍則代表國籍及身分關係之認同,與行使公民權利義務息息相關。如允許我國人民在大陸地區設籍或領用大陸地區護照形成雙重身份,且如就此情況無任何限制,將造成權利義務重疊或衝突。衡酌兩岸目前之政治現狀,系爭規定禁止之情況確實可能嚴重影響國家安全,且不利我國戶籍行政管理需求,故制定系爭規定,目的洵屬正當。系爭規定明定:臺灣地區人民如於大陸地區設立戶籍或領用大陸地區護照,除經認有特殊考量必要外,將喪失臺灣地區人民身份及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及戶籍所衍生相關權利。此是避免臺灣地區人民發生因領有大陸地區護照或於大陸地區設立戶籍而產生義務衝突之情形,乃有助於立法目的之達成。又,系爭規定係源於憲法增修條文第11條為處理兩岸關係而形成之特別規定,故其效力僅及於在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者,而不及於其他雙重國籍身份者。再者,兩岸間存在之政治、文化及社會上之差異及歷史因素,我國與其他國家間之關係無法相比。綜合上述,系爭規定對於台灣地區人民在大陸地區設立戶籍或領用大陸地區護照者與其他領有雙重國籍之國民權利義務為區別對待,實屬合理,並未違反憲法第7條之平等原則。

本號判決因而認定,被告查認原告已在大陸地區設有戶籍且領用大陸地區護照,而以原處分逕為廢止原告在臺灣地區之戶籍登記,並委託財團法人海峽交流基金會通知原告已廢止原告戶籍登記,請原告繳還國民身分證。被告所為符合法令,訴願決定維持被告處分,亦屬適法。原告請求撤銷訴願決定及原處分,無理由。