淺析惠台31項政策對臺灣醫療產業西進之影響

陳曉蓁律師、翁乃方律師、游淑君律師(台灣)
溫堅堅律師(大陸)

2018年2月28日,大陸國台辦、發改委發佈《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》(以下簡稱「31項惠台措施」),內容涵蓋金融、就業、教育、醫療、影視等多個領域。在醫療領域部分,明列4項與醫療產業密切相關之開放措施,開放層面從醫師資格考試到於當地執業之執業註冊申請,旨在吸引臺灣醫學專業人才進入大陸提供醫療專業服務。以下本文將試圖從臺灣醫療人才與醫療機構在大陸發展之現況切入,探討31項惠台措施的可能影響。

醫療人才

一、早期臺灣醫師登陸執業限縮,不利臺灣醫師進入

早期臺灣醫師欲登陸執業者,可經由「考試」或「認定」方式以取得大陸醫師資格後註冊執業,亦可經由申請「短期行醫」方式於中國大陸行醫。

對欲取得大陸醫師資格執業者而言,可選擇透過「考試」或「認定」為之。臺灣地區居民若欲參加大陸醫師資格考試,須依《中華人民共和國執業醫師法》[1]、《關於臺灣地區居民和獲得國外醫學學歷的中國大陸居民參加醫師資格考試有關問題的通知》[2]之規定,具備中國大陸或台灣之完整醫學學歷或實習合格經歷,方得參加中國大陸相應類別之大陸醫師資格考試。若不欲藉由考試途徑取得大陸醫師資格者,則可視其是否符合(1)於2007年12月31日前具有在台執業滿五年之資格、(2)具有專科醫師執照,且(3)仍執業中之條件,選擇依2008年實施之《臺灣地區醫師獲得大陸醫師資格認定管理辦法》(下稱「醫師資格認定管理辦法」)規定,直接辦理換發大陸醫師資格證書而取得大陸醫師資格[3]

除以上述方式取得大陸醫師資格行醫外,中國大陸於2009年實施《臺灣地區醫師在大陸短期行醫管理規定》,宣佈具有醫師執照之臺灣醫師得申請於大陸醫療機構從事不超過三年的臨床診療活動之執業註冊[4],對欲於中國大陸行醫之台灣醫療人士提供另一登陸執業之管道。

二、31項惠台措施搶攻醫療人才,臺灣醫療專業人才取得大陸醫師執資格及執業註冊申請途徑多元

為吸引醫療專業人才,此次31項惠台措施放寬醫療部分之進入門檻及明列台灣醫師登陸執業之途徑,分別為:一、開放在大陸高校就讀臨床醫學專業之碩士研究生於學習一年後,可報考大陸醫師資格考試(第13、26項);二、取得醫師資格證書者,可申請執業註冊於大陸執業(第27項);三、臺灣醫師可選擇通過認定方式獲得大陸醫師資格,或按照短期行醫規定申請於大陸執業(第28項)。

值得注意的是,除重申原已依相關規定藉由考試或認定而取得大陸醫師資格人士之執業註冊申請(第27項)及臺灣醫師短期行醫執業註冊之申請(第28項後段)外,此次惠台措施亦開放於中國大陸就讀臨床醫學專業碩士學位之臺灣學生,於參加研究生學習一年後,即可依照大陸醫師資格考試報名之相關規定參加大陸醫師資格考試。對於已取得醫學院學歷之醫學院學士及台灣醫師而言,又提供更多符合大陸醫師執照考試資格之途徑。

附帶一提,因本次31項惠台措施執業考試亦開放護理師執業資格之報考(第13項、《向臺灣居民開放的國家職業資格考試目錄》,關於專業技術人員職業資格第20項),醫師可把護理團隊一起帶去[5],更可令醫師不受行醫習慣地無縫接軌執行業務。

醫療機構

一、中國早期僅開放外資以與中國合資或者合作形式設立醫療機構,不允許獨資的投資型態

2000年7月,中國實施《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》[6],規定外資申請在中國境內投資醫療機構,僅能與中國的醫療機構、公司、企業和其他經濟組織以合資或者合作形式設立之,明文限制申請在中國境內設立外商獨資醫療機構的將不予批准。此外,中方所占的股權比例或權益不得低於30%、投資總額不得低於2000萬人民幣、合資合作期限不得超過20年(但期限屆滿前得申請延期)、不得設置分支機搆,醫療收費價格必須按照國家有關規定執行、應遵守「醫療機構管理條例」和「醫療機構管理條例實施細則」關於醫療機構執業的相關規定。

截至目前為止,台資成功赴陸投資醫療機構的案例有:臺灣壢新醫院所屬的聯新國際醫療集團與上海電力醫院合資建立上海辰新醫院(2003年)、旺旺集團在湖南省設立長沙旺旺醫院(2005年)、台塑集團在福建省投資的廈門長庚醫院(2008年)、明碁友達集團在江蘇省投資的南京明碁醫院(2008年)、福特六和集團在江蘇省合資成立昆山宗仁卿紀念醫院[7]、以及由東菀台商協會籌資設立於廣東省的東菀台心醫院[8]。至於上海瑞東醫院(2007年),則是由台資透過收購股權的方式取得大陸地區現有醫療機構的控股股權[9],將醫療機構由內資變更為中外合資。

二、直到2010年11月,《國務院辦公廳轉發發改委衛生部等部門關於進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》(國辦發〔2010〕58號)[10]才提出進一步擴大醫療機構對外開放,將境外資本舉辦醫療機構調整為允許類外商投資專案,逐步取消對境外資本的股權比例限制,並對具備條件的境外資本在中國境內設立獨資醫療機構進行試點。

與外國投資者相比,臺灣投資者在中國大陸投資設立醫療機構享有更為優惠的政策,中國大陸也就此陸續發佈相關法律、法規。繼兩岸於2010年6月簽署海峽兩岸經濟合作框架協定(ECFA),2010年10月,中國發佈《臺灣服務提供者在大陸設立獨資醫院管理暫行辦法》[11],開放台資以獨資形式在上海市、江蘇省、福建省、廣東省以及海南省設立醫療機構。申請設置台資獨資醫院必須繳交由經濟部核發臺灣(醫療)服務提供者證明書向大陸相關主管部門提出申請,在此之前,臺灣醫療服務業者需要取得經濟部投資審議委員會之投資許可[12],此外,該辦法要求應符合二級以上醫院基本標準,且三級或二級醫院投資總額分別不低於5000萬人民幣以及2000萬元人民幣,但允許台資獨資醫院得自主選擇經營性質為營利性質或非營利性質,並分別就其性質明列不同作業規定。聯新國際醫療集團於2011年獲准獨資設立上海禾新醫院,成為中國首家台資獨資醫院,投資金額約2,357萬美元。[13]

2013年12月30日國家衛計委、國家中醫藥管理局發佈《關於加快發展社會辦醫的若干意見》(國衛體改發〔2013〕54號)[14],將臺灣服務提供者在內地設立獨資醫院的地域範圍擴大到全國地級以上城市,由省級衛生部門負責審批。然需注意者為,在具體地級市是否可行仍受限於地方性法規。2017年12月江蘇省昆山市在北京召開第五次「昆山深化兩岸產業合作試驗區部省際聯席會議」,推出許多惠台利多政策,包括會議中表示開放臺灣服務業者在昆山設立獨資醫院的意願[15],相信近期之內台資獨資醫院在昆山的設立即將落實,成為臺灣醫療服務業者之新契機。

31項惠台措施於中國各地之具體落實

31項惠台措施自2018年2月28日公佈施行以來,已見部分地方政府有關部門依循其意旨發佈相關實施規定。2018年3月30日福建省莆田市率先制定實施《關於促進莆台經濟文化交流合作的實施意見》(「實施意見」),《實施意見》第1條即明定鼓勵和支持胞來莆投資醫療健康,建設兩岸醫療健康產業合作先行區等。旨在藉由引進臺灣高端醫療技術,加速推動當地醫療產業全面升級。籌設中的國際媽祖健康城,即為兩岸醫療合作先行區的核心項目,目前已引進臺灣鴻海集團參與投資[16]

廈門市於2018年4月10日發佈之《關於進一步深化廈台經濟社會文化交流合作的若干措施》(「若干措施」),除允諾將協助臺灣醫療人才取得大陸醫師資格、申請在廈門執業註冊及短期行醫外(《若干措施》第41條),亦延續2011年頒發實施的《廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗總體方案》允許臺灣同胞在廈門設立獨資醫院,取消投資總額門檻等利多基礎,進一步開放台資企業和臺灣同胞在廈門可以獨資形式開設高端養老機構,以及符合條件的臺灣同胞在廈門可以獨資形式申辦個體診所和醫學檢驗實驗室(《若干措施》第30條)。

2018年5月31日,上海市發布《關於促進滬台經濟文化交流合作的實施辦法》(「實施辦法」),與醫療相關者共計4條,偏重醫療人才的引進。《實施意見》第43條就台灣同胞參加上海市醫師資格考試部分,明定其考試方式、考試內容、分數線、收費標準等均與報考同類別的大陸考生相同。此外,亦支持取得大陸醫師資格證書者申請在上海執業註冊(《實施辦法》第44條)以及允許臺灣醫師在上海申請短期行醫(《實施辦法》第45條)。就醫師以外之護理人員,允許台灣同胞在上海取得護士執業資格和參加衛生專業技術資格考試後在當地申請執業(《實施辦法》第47條)。

結語

從上述現況介紹可知,中國大陸已逐步放寬臺灣醫療人才與醫療機構赴陸發展之限制,加上近來智慧醫療興起,中國大陸對發展高端科技醫療需求猛烈,31項惠台措施與各地落實措施的發佈,明白宣示將大力借重臺灣高品質的醫療人才與高端醫療技術,對於臺灣醫療人才與醫療產業相關企業而言,無疑開啟另一廣大市場之契機。然而,31項惠台措施仍屬宣示性政策,具體落實仍有待各地政府後續發佈相關實施細則,例如,此次惠台31項措施雖然允許臺灣醫師在中國註冊執業,但依據中國大陸法規,醫院須有主任級或副主任級的醫師,才能開設新科別,而台資民營醫院難以從當地公立醫院體系招聘相當級別的陸籍醫師,因此臺灣醫師在大陸醫療機構執業時能否比照陸籍醫師之職級認定,不僅影響台籍醫師的執業權益,亦連帶影響台資民營醫院能否藉由招攬臺灣名醫開設新科別。此外,要建構一個高水準的醫療團隊,不只有醫生,還需有經驗豐富與技術純熟的醫事人員,此次惠台31項措施雖開放護士、執業藥師等醫事人員參加執業資格考試,但取得執業資格後,執業範圍是否受有限制,將連帶影響台資民營醫院之人力調度及經營成本。又,廈門准設高端養老機構、個體診所和醫學檢驗實驗室,應符合何種條件始可投資、設置上有何限制等,凡此實施細節均需仰賴各地方政府制定相關規範。因此,在擬赴陸投資執業前,除應在事前全盤瞭解擬投資地區相關醫療管理法規與限制,並應瞭解中央與各地政府對於擬投資產業有無特殊的投資限制等,以期在瞭解相關投資風險的前提下,進行妥善的投資規劃與佈局。

[1] 參考《中華人民共和國執業醫師法》第9條、第11條。

[2] 《關於臺灣地區居民和獲得國外醫學學歷的中國大陸居民參加醫師資格考試有關問題的通知》第1條第1項。

[3] 參考《臺灣地區醫師獲得大陸醫師資格認定管理辦法》第3條、第6條、第10條,《衛生部、國家中醫藥管理局關於台港澳醫師獲得大陸醫師資格有關問題的通知》第1條。

[4] 參考《臺灣地區醫師在大陸短期行醫管理規定》第2條、第3條、第9條、第20條。

[5] 參考,人間福報,「大陸惠台措施 台醫想試水溫」。

[6] 《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》,中華人民共和國衛生部、中華人民共和國對外貿易經濟合作部令(第11號),第2條、第8條、第17條、第19條、第22條、第28條,第35條。

[7] 鄭雅文,服貿協議、自經條例與國際醫療的衝擊評析,臺灣公共衛生學會,臺灣衛志第33卷第4期(2014), 第341至342頁。

[8] 資料來源:http://www.dgtba.org/plus/view.php?aid=910,最後瀏覽日:2018年5月15日。

[9] 資料來源:http://www.mychinabusiness.com/magazine/0912/home08.html,最後瀏覽日:2018年5月15日。

[10] 《國務院辦公廳轉發發展改革委衛生部等部門關於進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》(國辦發〔2010〕58號)第1條第5項。

[11] 關於印發《臺灣服務提供者在大陸設立獨資醫院管理暫行辦法》的通知(衛醫政發(2010)110號)第10條、第11條、第15條、第16條、第35條。

[12] 臺灣經濟部商業司網站,資料來源:https://gcis.nat.gov.tw/mainNew/subclassNAction.do?method=getFile&pk=653,最後瀏覽日:2018年5月15日。

[13] 資料來源:http://www.ecfa.org.tw/ShowDetail.aspx?nid=1121&pid=1044 ,最後瀏覽日:2018年5月15日。

[14] 《關於加快發展社會辦醫的若干意見》(國衛體改發〔2013〕54號)第3條第1項。

[15] 資料來源:https://www.ettoday.net/news/20171221/1077175.htm,最後瀏覽日:2018年5月15日。

[16] 資料來源:http://fjrb.fjsen.com/fjrb/images/2018-04/19/14/2018041914_pdf.pdf