2018.3.20
鄒鎮陽 律師
一、背景
自動駕駛車(無人車)可說是近年當紅AI發展領域，無論私有車或是大眾運輸類型，全球科技業者莫不爭相投入相關技術研發，各國亦紛紛展開對自駕車出現的配套法規研擬。自駕車規範的濫觴，主要源於2016年聯合國通過允許自動駕駛技術應用於交通運輸之《國際道路交通公約》（The Convention on Road Traffic）修正案，現今德國、新加坡等國已經修法允許自駕車在特定條件下上路，美國部分州亦已開放自駕車測試的法規，而聯邦層級的自駕車法案亦正於參議院審議中。
反觀台灣，對於自駕車相關法規的草案也從2017年開始陸續出現，先是10月時有立法委員連署提出《自動駕駛車輛測試管理條例》草案，科技部亦於11月公告《無人載具科技創新實驗條例》草案，另外交通部也一度對外表示正在研擬《自動駕駛車輛申請道路測試作業要點》。然而，這些法規草案的推出，真的有回應台灣發展自駕車需求以及化解社會大眾對自駕車上路的疑慮嗎？
二、目前台灣自駕車立法草案簡析
參照目前有正式公開之《自動駕駛車輛測試管理條例》草案(下稱《自駕車條例草案》)與《無人載具科技創新實驗條例》草案(下稱《無人載具條例草案》)，從名稱中的「測試」和「實驗」，即可見二部草案立法目的均著眼於優先開放自駕車在台灣進行道路測試。除此之外，可以再從以下幾點比較兩部草案的異同：
(一) 自動駕駛之定義
在《自駕車條例草案》中，對於自駕車的定義主要參考美國國家公路交通安全管理局（NHTSA）以及美國汽車工程師學會（SAE）對於自動駕駛車輛的自動程度分級標準而來。簡言之，只要有人工智慧駕駛系統介入車輛操作控制，即可適用《自駕車條例草案》之規範。而在《無人載具條例草案》中，因該條例規制對象為「無人載具」，即除自駕車外，無人船舶和航空器亦為該法規制範圍，故草案在對無人載具的定義上採取運用技術作為判斷標準，當一交通工具具備有感測、定位、監控和決策與控制技術時，始得謂該法中之無人載具。
(二) 申請上路許可要求
因台灣現行規範車輛上路的《公路法》、《道路交通管理處罰條例》及其相關法規，均以要求駕駛人全權負責車輛操控為立法基礎，故容許使用自動駕駛系統操控車輛的自駕車，在現行法規下會遭遇車輛安全檢測審驗和牌照取得的嚴格限制。因此開放自駕車上路的機會，可謂是台灣自駕車立法的當務之急。
考量到自駕車與傳統車輛並行於道路上茲事體大，二部草案對於自駕車申請上路許可皆定有嚴格程序要求。《自駕車條例草案》要求自駕車所有人應為上路測試的申請人，其向主管機關申請時須載明測試時間(原則上以6個月為限，必要時可再延長6個月)與測試路段，另申請人除須提出測試所採用的自動駕駛技術說明與安全控制計畫外，隨車測試人員並應有適任證明，且申請人並應出具投保證明和繳交保證金。而《無人載具條例草案》則要求上路實驗前，實驗申請人應先向交通目的事業主管機關檢具申請書及創新實驗計畫，其中創新實驗計畫內須說明實驗之範圍、期間、參與實驗者人數及實驗所投入之預算金額，並應檢附實驗安全性證明、與參與實驗者間契約及保險規劃等文件。
(三) 測試進行與完畢後資料應用
就測試的實際進行而言，關鍵當然在於安全確保及測試結果蒐集。在《自駕車條例草案》中，規定有倘行駛測試期間有發生事故，申請人應於7日內向主管機關提出事故報告；而在測試結束後1個月內，實驗申請人更須將測試紀錄提交主管機關，由主管機關建置的保存與釋出機制運用。而在《無人載具條例草案》內，除規範申請人應將實驗內容、期間、範圍等資訊於主管機關網站公布外，亦明定主管機關應建立創新實驗安全資訊管理機制，讓申請人得以電子方式申報相關資料，並強制申請人應通報實驗期間以人為方式介入無人載具之控制權次數與原因；此外，該法中同有對事故處理規範之安排，即若有事故發生申請人應立即暫停實驗進行調查，主管機關倘認繼續實驗有風險更得停止該實驗繼續實施。
至於測試完畢後相關資料的應用，《自駕車條例草案》僅如前提要求主管機關建置測試資料的保存與釋出機制，此外並未再以法條有具體指導規劃。反之，《無人載具條例草案》則有提及測試完畢後，主管機關應參酌各實驗辦理情形，以進行相關法規檢討與增修訂、提供相關應用服務技術與經營模式改善資源協助等方式，鼓勵無人載具之創新發展。
(四) 歸責與免責機制
雖肇事責任可說是社會大眾提到無人車最為關切的法律議題，但可惜兩部草案對此均未有太多著墨。首先在《自駕車條例草案》中，條文只明定針對《道路交通管理處罰條例》的違反應以自駕車所有人為處罰對象，至於其他法律責任的承擔者草案並未釐清。相對在《無人載具條例草案》內，法條則統一抽象規範如有違反任何法律規定時，應以申請人為處罰對象，然而比較特別的是，草案中有明定主管機關得在實驗期間排除全部或一部的法規適用，此包括《公路法》、《道路交通管理處罰條例》、《船舶法》及《民用航空法》。由此可見，目前兩部草案處理的法律責任主要僅限於行政法規範疇，尚不及於發生事故所衍生的民事賠償責任及可能的刑事責任。
三、外國立法的借鏡
2017年5月，德國領先全球通過全國性自駕車法規修訂，完成了既有《道路交通法》（Straßenverkehrsgesetz）的修正，置入有關自動駕駛的新規範。而在2017年9月，美國的《自駕車法案》(Safely Ensuring Lives Future Deployment and Research In Vehicle Evolution Act, SELF DRIVE Act)草案也通過眾議院表決，正式進入參議院審議。為提供台灣立法借鑒參考，以下謹就德國新修訂《道路交通法》與美國《自駕車法案》草案內容規範重點進行簡介。
(一) 德國《道路交通法》
德國對於《道路交通法》之修訂，偏重於引入自動駕駛系統輔助車輛操控，即目前雖然開放上路車輛可以配備自動駕駛功能，但原則上仍需要駕駛人全程對自動駕駛系統進行監控。當自駕系統要求駕駛人接管，或駕駛人自身意識到自駕系統已無法正常發揮功能時，駕駛人負有立即介入接管汽車控制的義務，所以嚴格來說尚未達到想像上「無人車」的境界。
此外，法規明文要求自駕車上應安裝有駕駛數據紀錄儀器(類似飛機的「黑盒子」)，用以紀錄自駕車在各行駛時點究竟是由駕駛人抑或自駕系統操控。尤其當自駕系統遭遇技術障礙，或系統有要求駕駛人介入接手控制車輛時，紀錄儀器須一併產生相應數據紀錄以作為後續改進參考。至於肇事責任部分，雖然本次修法提高受害者可獲得損害賠償上限至1000萬歐元，但仍未對於事故發生後肇事責任歸屬方式開展新的規劃。不過可以想見的是，當有駕駛數據紀錄器後，未來該數據紀錄內容將會成為追究事故責任時的重要參酌指標，即若數據顯示事故發生時是由駕駛人自行駕駛，則駕駛人應當承擔較多責任；反之，若是由自駕系統操控車輛，則車商方面應承擔較高比例的肇事責任。
(二) 美國《自駕車法案》
美國的《自駕車法案》草案內容，採取原則性立法方式，即僅先針對無人車的規範構築原則性的基本架構，再要求相關權責機關在法規通過後一定時間內訂定細部規則以補遺。在送進參議院審議的草案內容中，最重要的突破是明定不再以現行車輛安全標準來檢驗自駕車(如要求車輛必備方向盤、煞車踏板等人為操控車輛必備工具)，而要求主管單位應在立法通過2年內訂定新的審驗標準，並每隔5年重新檢視修正。然而除將安全審驗標準留在聯邦層級外，該法案將自駕車的登記、牌照發行、保險、肇事責任下放各州自行立法規範。
另為安全考量，目前法案更預計對自駕車數量進行總量管制，初期籌畫先開放2萬5千輛，並規劃在3年後逐步將容許總量開放到10萬輛。又顧及自駕車全由電腦系統控制，《自駕車法案》亦強調資訊安全的要求，要求業者必須制定書面的資安政策，並監控對系統資訊的存取情形。同時該法案亦有要求業者須公開對自駕車使用者的個人資料蒐集與處理方式，以回應在數位時代日益受重視的隱私權保護需求。
四、台灣自駕車立法的展望
綜觀國內外自駕車立法，其實主要涉及層面不外乎車輛審驗、上路行駛及肇事歸責面向。專就台灣當前兩部草案來看，其著重點無非集中於儘速開放自駕車上路行駛測試。以自駕車得以上路為立法優先目標，在現今需要累積鉅量道路行駛數據以促進發展的階段固然正確，惟更重要的問題，毋寧是如何讓自駕車上路所取得的數據得以有效被利用。尤其在申請實驗場地內測試是一回事，正式融入大眾交通路網又是一回事，如何選定能獲得具有參考價值資訊的道路範圍進行測試，並且應如何讓從各實驗蒐集而來的資料於不危害隱私及營業秘密的前提下被有效保存與適當揭露，仍值省思更細緻的規範。
而就安全審驗層面言，由於涉及技術進展，故標準確實需要與時俱進的更新，但究竟對安全的要求應到什麼程度，可能仍有待專家與立法者評估。對此，法律所得規制者，主要應是對審驗項目所需要包含的範圍進行要求。除了思考配合自駕車特性而放寬對傳統車輛必備設備(如方向盤、踏板)的要求外，鑒於資訊安全保障對於有運用到數位通訊技術的自駕系統至關重要，將資安保障程度納入審驗標準內，應是值得考慮之選項。
至於大眾最關注的肇事歸責問題，在法規尚未特別增訂處理機制下，主要仍應回歸現行法用駕駛人的侵權責任與車商的產品瑕疵責任來界定賠償責任的歸屬。只是在駕駛人與自駕系統共同控制車輛的情形下，其中的因果關係應如何有效建立，又駕駛人主觀注意程度是否可以降低，均值得再討論。此間關鍵，毋寧是判斷事發當時究竟時誰在操控車輛，而在現今自駕車多存有駕駛數據紀錄的情況下，運用數據解讀來釐清責任可以想見是未來歸責時的重要參考標準。然近來已有部分新聞傳出駕駛人抗議車商對於事故數據的解讀結果多為有利於己的解釋，在這種車商「球員兼裁判」恐難令案關當事人信服的情形下，法規未來應有必要將數據紀錄的揭露與解讀做更詳盡規範，甚至宜培訓公正的第三方擔任專業鑑定者。此外，在當前發展階段，先課予自駕車駕駛者較高注意義務固無可厚非，然而既然要駕駛人共同負責，車商對駕駛人必也先應善盡教學與說明義務，始能為業者轉嫁責任建立合理的前提。
台灣基於擁有先進的車用電子與設備製造技術和供應鏈，其實擁有良好的自駕車展業發展優勢，而目前相關法規草案的推出，推動者喊出的口號也都是希望先從法規面突破，讓法規成為推動台灣自駕車產業發展的助力。然而，雖然已有立法動靜，但通過之日仍遙遙無期。在本文付梓前，科技部又宣稱要推出新版《無人駕駛實驗條例》草案，雖然尚未見內文，但從相關新聞稿揣測仍是在如何開放上路測試的部分糾結，並未有更進一步開展。在我們陷於泥淖時，世界各國卻沒有停下腳步。如何終止原地踏步而邁開腳步向前，恐怕是所有處在這自駕車發展十字路口上者所引頸期盼的事。