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台灣有機農業推廣的困境與近期法規的因應 (台灣)

鄭亦珊 律師
2017.07.20

民國(下同)106年5月5日行政院農業委員會(下稱農委會)公布有機農業新一期的補助方案-《有機及友善環境耕作補貼要點》(下稱補貼要點),大幅放寬補貼對象,將依農產品生產及驗證管理法驗證通過,生產有機(含轉型期)農糧作物之農地都納入補助範圍,並將農委會審認通過之友善環境耕作推廣團體登錄之農民實際耕作經營之農地(下稱友善耕作農地)也納入補貼對象。

此次補助要點將友善耕作農地納入補助對象,點出現行有機農業推展所面臨的關鍵問題。以下先從友善耕作與有機農業的發展歷史與定義開始,參以仰山文教基金會及農委會分別提出的《有機農業促進條例草案》與《有機農業法草案》,逐步簡介台灣有機農業推廣的困境與近期法規的因應。

日本殖民台灣之前,本土的農業耕作方式為傳統的自然農法,對於自然環境相對友善。日本殖民台灣時期引入農業科學技術,二次大戰後隨著糧食的需求量增加,各國開始大量使用化學肥料、化學農藥和機械化耕作,台灣也跟上此一風潮,帶來了高產量、高效率的農業,此時期的農法即所謂的慣行農法。慣行農法對環境、自然生態帶來了汙染和破壞,因此符合生態永續發展的友善環境耕作方式開始受到注目,此後逐漸出現有機農業的名詞。從發展歷史來看,有機農業的初衷就是要友善環境來耕作,不再像慣行農法一般使用化學肥料和化學農藥。從條文的定義來看,依據106年5月5日制訂之《友善環境耕作推廣團體審認要點》第二點規定,「機關(構)、學校、法人或團體推廣之農法符合下列原則者,得向本會申請審認為友善耕作團體:(一)維護水土資源、生態環境與生物多樣性,促進農業友善環境及資源永續利用。(二)農業生產過程不使用合成化學物質、基因改造生物及其產品。」確立友善耕作強調友善環境及資源永續利用、不使用化學產品、基因改造生物及產品的宗旨。現行法規對於有機農業沒有明確定義,因此參照《有機農業促進條例草案》第6條第1款與《有機農業法草案》第3條第3款對於有機農業的定義「有機農業:指基於生態平衡及養分循環原理,不施用化學肥料及化學農藥,不使用基因改造生物及其產品,進行農作、森林、水產、畜牧等農產品生產之農業。」從上述有機農業與友善耕作法文的定義可以看出,兩者都是對慣行農法的反制,企圖建立讓生態平衡永續發展的農法,強調不使用化學農藥、化學肥料和基因改造生物,兩者有著相同的定義,屬於同樣的概念。

既然友善耕作和有機農業有著相同的初衷、定義和概念,且過去農委會的推廣方向幾乎都以「有機農業」為主要對象的背景之下,為什麼這次新公布的補助要點特別將友善耕作農地納入補助範圍呢?

為回答上述問題,先來看台灣有機農業的推廣狀況。96年《農產品生產及驗證管理法》正式將有機農產品納入法規管理,推廣多年以來截至105年底有機農業的種植面積為6,784公頃,占全國農地種植面積的0.8%。雖然相較於亞洲其他國家如日本0.3%、中國0.4%、印度0.4%、越南0.5%、印尼0.5%、菲律賓0.8%、南韓0.9%,台灣的有機農業的推廣情況似乎還算是不錯。但從有機農地種植面積的成長率來看,97年至101年間年平均成長率為26%,102年開始有機農業種植面積成長大幅趨緩,年平均成長率只剩3.8%。農糧署對此歸納出幾項主要因素(參照農糧署/作者黃仲杰之分析),本文將之分為(1)經濟面向(2)檢驗標準(3)背景環境三個面向進行討論。背景環境部分,如有機驗證基準對於農地及使用水源之重金屬含量標準及可用資材限制嚴格,侷限農民經營有機條件,除了農委會之外尚需環保機關共同進行環境監控改善。經濟面向的因素,如轉型期產量降低,農民收益減少、有機驗證及檢驗費用每年2萬至3萬6千元、有機通路銷售侷限等問題,透過政府補貼及採購可以獲得舒緩。相較之下檢驗標準所帶來的問題就較為棘手。而此次補助要點將友善耕作農地納入補助範圍,應該是想為「檢驗標準」帶來的有機農業推廣困境提出個解套辦法。

96年農委會曾想仿效美國,將有機農藥殘留量放寬為安全值的5%,但因民間的反彈而作罷,目前《農產品生產及驗證管理法》第13條規定「有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品。」規定「不得使用」化學農藥,雖未明文規範有機農產品、加工品「不得有化學農藥殘留」,但98年農委會公布的《有機農產、加工品查處規定與罰鍰》,卻規定有機農產、加工品檢出農藥或化學添加物殘留屬違規行為,裁以罰鍰3至15萬元,這就是有機農產品俗稱的「零檢出」規定。如此的檢驗標準對消費者而言是有利的,但對於有機農業的發展著實是一大困境。台灣土地狹小,慣行及有機田區經常是混雜的,若鄰田施用化學農藥隨著風、水等飄散到有機田區造成污染,被汙染的有機農產品檢出微量藥物殘留,就會導致有機農民因此而遭受處分。這個情況在台灣西部尤其嚴重,這也是為什麼台灣的有機種植區域以東部較多。

如上所述,有機農業與友善耕作是同樣的概念,但「零檢出」的規範將「為了生態平衡永續經營的有機農業」與「為了確保吃的安全而限制農藥、重金屬等殘留量的食品安全」混在一起了。事實上有機農業與食品安全是兩個不同層次的概念,有機農業的目的不是為了讓民眾吃到沒有農藥殘留的農產品而來,因此大部份的國家雖然都有規定有機農業不可以使用化學農藥,但在有機農產品化學農藥環境背景值的設定上,如美國為農藥殘留容許量標準5%為上限,澳洲農藥殘留容許量標準10%為上限,歐盟和日本雖無明文規定,但也無任何「有機產品中禁用物質殘留量必須為零殘留」的明文。在台灣容易發生鄰田汙染的有機農業環境下,「零檢出」規範成為有機農業推廣停滯很主要的原因,因此在生態永續循環的理念下,另外扶植與有機農業同樣理念的「友善耕作」,也不失為解套的辦法之一。

針對「檢驗標準」所帶來的有機農業推廣困境,《有機農業促進條例草案》與《有機農業法草案》中「有機農業專區」的設置,或許也可帶來降低慣行汙染有機田的問題:

 

《有機農業促進條例草案》第9條第1項,「地方主管機關應依地方有機發展長期計畫,逐步提出有機農業區之設置開發計畫,其規劃及建設應符合生態永續之規範,報請中央主管機關核定後實施。」

《有機農業法草案》第6條第1項,「直轄市、縣(市)主管機關得視其轄區條件,設置有機農業專業區,並鼓勵民間設置。」

其中《有機農業促進條例草案》第9條第2項更進一步規範若於有機農業專區中有妨礙有機生產之行為,得禁止之。此規定將有助於有機農業專區的落實,值得肯定。

再者,《有機農業促進條例草案》第11條第3項提出「有機農地或其生產之農產品受到污染,污染者應負復原及賠償之責任。」乃係為彌補有機農地受到汙染後恐難以進行有機農法,產品無法以有機名義出售所造成的損失,立意良善。惟此條文提出的最大隱憂,恐將是「舉證責任」的問題,提出證據證明汙染來源就是一大難題。105年行政院農委會動植物防疫檢疫局(下稱防檢局)提出擬建立「農藥污染模式」,或許可為這個難題作出個解套。防檢局參考美國霧滴飄散軟體的作法,以風速、霧滴大小及速度、噴灑高度、溫度和相對濕度等為判斷因子,建立適合台灣的農藥飄散評估模式,判斷是否為鄰田飄散造成的污染,例如農藥殘留量及種類、飄散距離等。這個技術若作為有機農業種植的配套,可以課以實施慣行農法的施用化學農藥人更多責任,並且可以為有機產品確實受鄰田污染而非施用農藥提出證據。

無論是民間提出的《有機農業促進條例草案》或是農委會的《有機農業法草案》,雖然都還在研議討論當中,但都確立未來朝向逐年增加有機農業預算補助,讓慣行農法逐步退場的目標。在有機農業背負「零檢出」的情況之下,扶植「友善耕作」、設立有機農業專區都不失為解套的辦法,然而在保護自然環境的初衷下,有機農產品是否仍需要背負農藥或化學添加物「零檢出」的使命,是否可以放寬檢出背景值,值得討論。

附帶一提的是,曾幾何時化學肥料和化學農藥因為帶來高產量和種植效率,被視為是一種科技進步的展現,時至今日在友善環境的目標之下,取而代之的是非化學合成的有機質堆肥、以具有固氮作用的微生物來增加土壤中氮含量等的微生物肥料,和利用昆蟲費洛蒙來誘殺害蟲等方式的生物農藥。微生物肥料和生物農藥無疑是有機農業/友善耕作趨勢下的新興科技,這個新技術的發展讓農民在沒有化學肥料和化學農藥的情況下,可以更有效率的掌握土壤肥沃度和控制病蟲害,影響作物的產量和種植效率。因此本文以為可以將此新技術的發展,作為影響有機農業推廣的因素之一,與上揭(1)經濟面向(2)檢驗標準(3)背景環境一併列入有機農業/友善耕作發展的影響因素,於推廣時一併配套發展。

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